Avant 1982, seule la commune méritait véritablement l’appellation de collectivité territoriale, puisqu'elle était dotée, depuis la grande loi municipale de la IIIe République (loi du 5 avril 1884), d’une assemblée élue et d’un exécutif propre issu de cette assemblée par voie d’élection, le maire. En revanche, la commune demeurait soumise à la tutelle du préfet.

De même, parmi le personnel public local, seul le personnel communal bénéficiait d’une première ébauche de "statut général", celui défini par une loi du 28 avril 1952. Si cette loi s’inspirait directement du statut des fonctionnaires de l’État de 1946, la qualité de fonctionnaire n’était pas reconnue aux agents communaux, qu’on ne pouvait alors qualifier que d’"agents publics" communaux.

Le département constituait également une collectivité territoriale avant 1982, et ce depuis une loi du 10 août 1871. Cependant, s’il existait bien un conseil général élu en tant qu’assemblée délibérante, l’autorité exécutive du département était le préfet, représentant de l’État, et non un élu local.

Sur le plan du personnel, il convenait de distinguer, d’une part, le personnel propre au département, à vrai dire assez réduit, d’autre part, un personnel constitué de fonctionnaires de l’État, notamment sur les postes d’encadrement, placé directement sous l’autorité du préfet.

Pour le personnel qui n’avait pas la qualité de fonctionnaire de l’État, aucun statut général commun à l’ensemble du personnel proprement départemental n’était imposé par les textes. Sa situation était donc déterminée par chaque conseil général.

Un statut-type prévu par un décret du 1er août 1964 servait cependant de référence, constituant ainsi une première reconnaissance du personnel départemental. Ce statut type s’inspirait largement du statut du personnel communal issu de la loi du 28 avril 1952.

La région n’existait pas avant 1982, du moins en tant que collectivité territoriale. Une loi du 5 juillet 1972 lui attribuait en effet la forme d’un établissement public territorial, dont l’exécutif était le préfet de région. Le personnel qui travaillait pour le compte de cet établissement public était en principe du personnel de l’État, mis à disposition de l’établissement public.

La loi ne prévoyait ainsi pas la création de services régionaux spécifiques mais décidait que le préfet de région devait utiliser le personnel de l’État pour l’exercice des attributions confiées à la région. L’établissement n’employait que rarement du personnel propre et, lorsque c’était le cas, aucun cadre statutaire général ne leur était spécifiquement applicable. Il était cependant recommandé de s’inspirer des statuts-types applicables aux agents des départements.

En ce qui concerne le personnel des OPHLM, un statut inspiré de celui du personnel communal était prévu par un décret du 13 octobre 1954.

Il existait donc avant 1983-1984 une grande diversité de statuts applicables aux agents "locaux", dont le plus important, et qui servait finalement de référence, était celui des agents communaux, lui-même inspiré du statut des fonctionnaires de l’État.

Ce cadre statutaire disparate s’avérait cependant très différent de celui des fonctionnaires de l’État, notamment parce que la gestion des agents locaux, quelle que soit leur collectivité, reposait sur une "logique d’emploi" et non de "carrière". Il en découlait :

• l’absence de garantie d’emploi organisée : le recrutement d’un agent était décidé dans un emploi au niveau local d’une collectivité, et cet emploi pouvait être supprimé sans qu’aucun dispositif de reclassement ne soit véritablement organisé par les textes ;
• aucune procédure de mobilité n’était réellement garantie, qu’il s’agisse de mobilité entre collectivités du même type (entre communes, par exemple) ou entre collectivités de type différent (commune et département, par exemple) : l’agent pouvait donc se faire recruter sur un nouvel emploi dans une autre collectivité, mais sans qu’une véritable continuité de carrière soit pleinement consacrée par les textes.

La situation des agents dépendait pour l’essentiel de décisions locales et n’était régie que par très peu de dispositions à caractère national. Cette situation pouvait entraîner d’importantes disparités de gestion selon les communes et les collectivités, ce qui aboutissait à une "fonction publique locale" cloisonnée, hétérogène et source d’inégalités.