Le plus souvent, une circulaire est prise à l’occasion de la parution d’un texte (loi, décret…) afin de le présenter aux agents qui vont devoir l’appliquer. Elle doit permettre d’expliquer le texte, mais ne peut pas le modifier.   
Une circulaire peut aussi bien diffuser une information entre les différents services d’un ministère que d’un ministère vers ses services déconcentrés. 

Une circulaire peut aussi prendre la forme d'une note de service ou d'une instruction.

Le code des relations entre le public et l'administration impose la publication électronique de toutes les circulaires de l'État sur un site relevant du Premier ministre (site Légifrance). Une circulaire qui ne serait pas publiée sur ce site dans un délai de quatre mois ne peut en aucun cas être opposée aux administrés.

Entre 2012 et 2018, plus de 1000 circulaires par an ont été mises en ligne sur Légifrance. Depuis 2019, leur nombre est en forte baisse.

Jusqu'en 2002, le Conseil d’État distinguait :

• les "circulaires interprétatives", qui rappelaient ou commentaient le texte (loi, décret surtout). Elles ne créaient pas de règle nouvelle, et les administrés ne pouvaient pas les attaquer devant le juge administratif ;
• les "circulaires réglementaires" qui ajoutaient des éléments au texte et créaient des règles nouvelles. Les administrés pouvaient alors attaquer ces circulaires devant le juge administratif. 

Depuis un arrêt du Conseil d'État de 2002 (arrêt du Conseil d'État Mme Duvignères), la distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires n'a plus cours. Le Conseil d’État a fixé un nouveau critère de recevabilité pour les recours contre les circulaires : le caractère impératif. Toute circulaire ayant des dispositions à caractère impératif est désormais attaquable.

En 2020, la jurisprudence du Conseil évolue de nouveau. Dans une décision du 12 juin, le Conseil juge que tous les documents de portée générale (circulaire, instruction, etc.) émanant d’une autorité publique peuvent faire l’objet d’un recours dès lors qu’ils peuvent avoir des effets notables sur les droits ou la situation des administrés. Cette décision étend le nombre de documents administratifs susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif.