Le référendum est l'une des deux expression de la souveraineté nationale : "La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum (article 3 – Constitution du 4 octobre 1958)".
La souveraineté nationale, dans ses deux expressions, s'exerce donc par un vote du peuple :
- les élections, afin de désigner ses représentants ;
- le référendum, permettant de consulter directement les citoyens sur une question ou un texte.
Le plus souvent, les votants ont à répondre par "oui" ou "non".
La Constitution du 4 octobre 1958 prévoit différents types de référendum :
- le référendum législatif :
- pour l'adoption d'un projet de loi ou d'une proposition de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent (article 11) ;
- pour l'adoption d'un projet de loi tendant à autoriser la ratification d'un traité (article 11) ;
- le référendum d'initiative partagée, organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. C'est aussi un référendum législatif, l'initiative prend la forme d'une proposition de loi (article 11) ;
- le référendum constituant, pour réviser la Constitution (article 89) ;
- le référendum local. Les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis à la décision des électeurs de cette collectivité (article 72-1).
Pour les référendums législatifs (article 11), l'initiative appartient :
- au président de la République sur proposition du Gouvernement ou sur proposition conjointe de l'Assemblée nationale et du Sénat ;
- à un cinquième des membres du Parlement, soutenus par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales (référendum d'initiative partagée).
Pour les référendums constituants (article 89), le recours au référendum est obligatoire pour les propositions de lois constitutionnelles. Les projets de lois constitutionnelles ne sont pas présentés au référendum quand le président de la République décide de les soumettre au Parlement réuni en Congrès.
En ce qui concerne le référendum local, l'article LO1112-1 du code général des collectivités territoriales dispose que "l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale peut soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité".
L'article LO1112-2 ajoute que "l'exécutif d'une collectivité territoriale peut seul proposer à l'assemblée délibérante de cette collectivité de soumettre à référendum local tout projet d'acte relevant des attributions qu'il exerce au nom de la collectivité, à l'exception des projets d'acte individuel".
Les dispositions applicables aux opérations référendaires sont énoncées dans le livre VI ter de la partie législative du code électoral.
Il est mis à la disposition des électeurs deux bulletins de vote imprimés sur papier blanc dont l'un porte la réponse "oui" et l'autre la réponse "non".
Lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour, les électeurs disposent d'un bulletin de vote imprimé sur papier blanc permettant de répondre à chaque question posée par la réponse "oui" ou "non".
Il est institué une commission de recensement dans chaque département, chaque collectivité d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Paris (compétente pour les votes des Français établis hors de France).
Chaque commission de recensement est chargée :
- de recenser les résultats ;
- de trancher les questions que peut poser, en dehors de toute réclamation, le décompte des bulletins et de procéder aux rectifications nécessaires, sans préjudice du pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel ;
- d'adresser au Conseil constitutionnel, au plus tard le lendemain du scrutin, à minuit, les résultats du recensement.
Le recensement général des votes est effectué par le Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel veille aussi à la régularité des opérations de référendum et en proclame les résultats (article 60 – Constitution du 4 octobre 1958).
Dans le cas d'un référendum local, l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale détermine les modalités d'organisation du référendum local, fixe le jour du scrutin, convoque les électeurs et précise le projet d'acte ou de délibération soumis à l'approbation des électeurs.
Le référendum sous la Ve République a en général une portée décisionnelle. Une réponse positive au référendum se conclut par la promulgation de la loi constitutionnelle ou ordinaire correspondant au projet, ou par la ratification d'un traité.
En 1969, après la victoire du "non" à la proposition de réforme du Sénat et de régionalisation, Charles de Gaulle se résout à quitter ses fonctions. Cet événement montre la personnalisation du pouvoir par l'usage d'un référendum, qui se transforme souvent en vote "pour" ou "contre".
Toutefois, l'issue du vote n'a plus de conséquence politique systématique. Par exemple, en 2005, le rejet par référendum du traité établissant une Constitution pour l'Europe n'a pas provoqué de démission du Gouvernement ou du président de la République.
Un "projet soumis à référendum local est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s'il réunit la majorité des suffrages exprimés". (article LO1112-7 – Code général des collectivités territoriales).
Neuf référendums ont été organisés sous la Ve République :
- autodétermination de l'Algérie (8 janvier 1961), le "oui" l'emporte (74,99%), pour une abstention de 26,24%. Président de la République, Charles de Gaulle ; Premier ministre, Michel Debré ;
- accords d'Évian sur l'indépendance de l'Algérie (8 avril 1962), le "oui" l'emporte (90,81%), pour une abstention 24,66%. Président de la République, Charles de Gaulle ; Premier ministre, Michel Debré ;
- élection du président de la République au suffrage universel direct (28 octobre 1962), le "oui" l’emporte (62,25%), pour une abstention de 23,03%. Président de la République, Charles de Gaulle ; Premier ministre, Georges Pompidou ;
- réforme du Sénat et régionalisation (27 octobre 1969), le "non" l’emporte (52,41%), pour une abstention de 19,87%. Président de la République, Charles de Gaulle ; Premier ministre, Maurice Couve de Murville ;
- élargissement de la Communauté économique européenne (23 avril 1972), le "oui" l'emporte (68,31%), pour une abstention de 39,76%. Président de la République, Georges Pompidou ; Premier ministre, Jacques Chaban-Delmas ;
- statut de la Nouvelle-Calédonie (6 novembre 1988), le "oui" l'emporte (79,99%), pour une abstention de 63,11%. Président de la République, François Mitterrand ; Premier ministre, Michel Rocard ;
- ratification du traité de Maastricht sur l'Union européenne (20 septembre 1992), le "oui" l'emporte (51,04%), pour une abstention de 30,30%. Président de la République, François Mitterrand ; Premier ministre, Pierre Bérégovoy ;
- quinquennat (24 septembre 2000), le "oui" l'emporte (73,21%), pour une abstention de 69,81%. Président de la République, Jacques Chirac ; Premier ministre, Lionnel Jospin ;
- ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe (29 mai 2005), le "non" l’emporte (54,67%), pour une abstention de 30,63%. Président de la République, Jacques Chirac ; Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin.
(Source : Tableau récapitulatif des référendums de la Ve République, Conseil constitutionnel.)
La Commission européenne pour la démocratie par le droit, connue aussi sous le nom de Commission de Venise, est un organe consultatif du Conseil de l'Europe sur les questions constitutionnelles.
Les missions de la Commission de Venise sont de :
- procurer des conseils juridiques à ses États membres ;
- contribuer à la diffusion et au développement d'un patrimoine constitutionnel commun ;
- fournir une "aide constitutionnelle d'urgence" aux États en transition.
La Commission de Venise a rédigé un code de bonne conduite en matière référendaire, qui établit quelques règles spécifiques à respecter lors des référendums :
- validité matérielle des textes soumis au référendum. Les textes soumis doivent respecter l'ensemble du droit supérieur (principe de la hiérarchie des normes) ;
- validité formelle des textes soumis au référendum. Les textes doivent respecter l'unité de :
- la forme (une même question ne doit pas combiner un projet rédigé et une proposition non formulée ou une question de principe) ;
- la matière (sous réserve du cas de révision totale d’un texte, il doit exister un rapport intrinsèque entre les différentes parties de chaque question soumise au vote, afin de garantir la liberté de vote de l’électeur. L'électeur ne doit pas être appelé à accepter ou rejeter en bloc des dispositions sans lien entre elles) ;
- rang (une même question ne doit pas porter simultanément sur deux normes de niveau normatif différent) ;
- règles applicables au référendum à la demande d'une fraction du corps électoral et à l'initiative populaire (récolte des signatures, rémunération de cette récolte, vérification des signatures…) ;
- parallélisme des formes et normes relatives au référendum (par exemple, pendant un certain délai, un texte refusé par référendum ne doit pas être adopté par une procédure non référendaire) ;
- modalités de vote ;
- avis du Parlement, qui doit pouvoir en faire part lorsqu'un texte est soumis au vote à la demande d'une fraction du corps électoral ou d'une autorité autre que le Parlement ;
- quorum (déconseillé) et majorités spéciales ;
- effets du référendum, qui doivent être clairement définis par la Constitution ou par la loi ;
- date du référendum (délai minimal de convocation).
Le Conseil constitutionnel publie sur son site un questionnaire de la Commission de Venise ainsi que les réponses sur le référendum sous la Ve République.
