La présidence française du Conseil de l'Union européenne : enjeux et débats

La France n’a pas eu l’occasion de s'acquitter de cette responsabilité depuis treize ans, la dernière présidence française remontant à 2008. Président à l’engagement européen marqué, Emmanuel Macron a défini une série de priorités pour l’occasion. La campagne électorale en France en vue de l’élection présidentielle d’avril 2022 devrait toutefois rapidement interférer avec l’exercice de cette présidence française.

Les institutions de l’Union européenne ont toujours été régies par un équilibre entre des mécanismes différenciant les États selon leur puissance – comme les règles de vote au sein du Conseil de l’Union européenne (dit aussi Conseil des ministres de l’Union) ou le nombre de sièges au Parlement européen – et d’autres garantissant une stricte égalité entre eux. Tel est le cas de la présidence du Conseil de l’Union européenne qui est exercée par chaque État membre pour une durée de six mois, quel que soit le nombre d’habitants ou encore le poids économique du pays.

À l’origine, la rotation se faisait dans un ordre purement alphabétique. Depuis les élargissements aux pays d’Europe centrale et orientale en 2004 et 2007, il a été décidé un nouveau classement en trio (trois États membres pour dix-huit mois) de telle manière que les "grands" et les "petits" États membres, les anciens et les nouveaux ne monopolisent jamais l’exercice en se faisant suite.

Jusqu’à l’entrée en vigueur de cette réforme, le 1er décembre 2009, la présidence tournante s’appliquait aussi au Conseil européen, c’est-à-dire à l’organe composé des chefs d’État et de gouvernement. Ce n’est plus le cas, puisque le traité révisé a introduit une présidence permanente du Conseil européen exercée pendant une période de deux ans et demi par une personnalité politique nommée par ses pairs – actuellement le Belge Charles Michel – qui ne peut pas cumuler cette responsabilité avec un mandat national.

Dans l’Union européenne élargie, treize ans sont désormais nécessaires pour qu’un État membre exerce de nouveau la responsabilité de la présidence pour une durée de six mois.

Cette mesure fait suite à la reconnaissance par le traité de Lisbonne du Conseil européen comme une institution à part entière. Au sein du Conseil des ministres, ce sont donc les États membres qui assurent la présidence à tour de rôle malgré une exception : le conseil des affaires étrangères est en effet présidé de manière permanente par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité – actuellement l’Espagnol Josep Borrell –, personnalité nommée pour cinq ans par le Conseil européen.

La présidence du premier semestre 2022 est la première qui incombe à la France depuis la réforme dite de Lisbonne. La dernière présidence remonte en effet à 2008, période au cours de laquelle le président Nicolas Sarkozy présida le Conseil européen. Dans l’Union européenne élargie, treize ans sont désormais nécessaires pour qu’un État membre exerce de nouveau la responsabilité de la présidence pour une durée de six mois.

Il s’agit dès lors d’un moment à la fois éphémère et stratégique qui permet à l’État membre qui l’exerce deux actions : d’une part, faire avancer les dossiers en cours et, d’autre part, inscrire à l’agenda de l’Union européenne quelques priorités nouvelles dont la négociation continuera souvent au-delà des six mois.

La présidence française de 2022 se trouve insérée dans un trio qui comprend la République tchèque et la Suède, pays dont les priorités ne seront pas forcément toujours convergentes avec celles de Paris. Elle comporte aussi une particularité liée au contexte de la vie politique nationale. Elle se tient en effet alors que les Français votent, en avril 2022, pour élire leur président de la République. Cette situation s’est produite à deux reprises dans le passé : en 1965 et en 1995.

Le chef de l’État a dévoilé les priorités précises de la présidence française le 9 décembre 2022, au lendemain de la constitution du nouveau gouvernement d’Olaf Scholz en Allemagne issu des élections de septembre 2021 au Bundestag.

Emmanuel Macron a annoncé trois axes prioritaires pour la PFUE : "relance, puissance et appartenance". Relance, pour marquer la priorité donnée à de nouvelles politiques européennes ; puissance, pour marquer la nécessaire autonomie stratégique de l’Union européenne dans le monde ; et appartenance, pour insister sur le fait que la citoyenneté européenne représente un ciment crucial de l’édifice politique.

La machine administrative a commencé à anticiper la présidence française de l’Union européenne une bonne année avant le début de l’échéance. L’action se concentre autour du Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) et de la Représentation permanente auprès de l’Union européenne pour le suivi du fond des dossiers, mais aussi d’un Secrétariat général de la présidence française dirigé par un diplomate pour l’organisation matérielle des réunions et des événements.

Il est à noter que le secrétaire d’État aux Affaires européennes, Clément Beaune, a également souhaité réunir deux groupes de travail. Ces deux groupes, présidés respectivement par Thierry Chopin (professeur à l’Université catholique de Lille) sur les priorités de la présidence française et Christian Lequesne (professeur à Sciences Po) sur la diversité linguistique et l’usage de la langue française dans les institutions européennes, ont rendu leur rapport avant le début de la présidence.

La présidence française prend le parti de se concentrer davantage sur les politiques publiques que sur le mécano institutionnel de l’Union européenne.

Au-delà des mots clés "relance, puissance et appartenance", les priorités de la présidence française de 2022 peuvent être classées en trois catégories : l’avenir économique de l’Union européenne, son statut de puissance, et enfin les enjeux de citoyenneté.

L’avenir économique de l’Union européenne

Le choix du président Emmanuel Macron, étroitement relayé par son secrétaire d’État et ancien conseiller aux Affaires européennes, Clément Beaune, est d’en faire une priorité visible, afin de donner du contenu au projet européen. La présidence française prend ainsi le parti de se concentrer davantage sur les politiques publiques que sur le mécano institutionnel de l’Union européenne.

Du point de vue de la méthode, on y retrouve le tropisme fonctionnaliste de la plupart des dirigeants pro-européens considérant que la légitimité du projet européen passe d’abord et avant tout par la délivrance de politiques publiques efficaces. Les thèmes retenus, comme l’économie numérique et la transition écologique, sont conformes aux programmes des partis progressistes européens qui misent sur les aspirations des nouvelles élites européennes.

En matière de numérique, il s’agit d’abord de finaliser le cadre réglementaire européen permettant de réguler l’activité des grandes plateformes grâce à l’adoption des directives Digital Services Act (DSA) et Digital Markets Act (DMA).

Il s’agit aussi de progresser sur la question de la taxation des grandes entreprises numériques à travers la consolidation du soutien européen à la taxe sur les services numériques – dite taxe GAFA (Google, Apple, Facebook et Amazon).

En matière de transition écologique, la présidence française entend promouvoir les mesures permettant le "verdissement" de la politique commerciale européenne et le respect de l’objectif visant à réduire de 55% les gaz à effet de serre d’ici à 2030. Mais aussi d’instaurer une taxe carbone pour les produits entrant dans l’Union européenne, dans le but de constituer une nouvelle ressource propre alimentant le budget de l’Union européenne.

Les priorités de la présidence française ne se limitent toutefois pas à la seule régulation. Il y a aussi un aspect offensif qui renoue avec une tradition de politique industrielle visant à faire émerger des champions européens dans des domaines fortement concurrentiels. S’appuyant sur l’engagement de Thierry Breton, le commissaire français en charge du Marché intérieur à Bruxelles, la présidence française met en avant l’idée d’une souveraineté technologique européenne destinée à créer des géants européens du numérique capables de rivaliser avec les concurrents chinois et américains.

Dans une tradition, là aussi ancienne, visant à ne pas croire aux seuls effets positifs des forces du marché, la présidence française n’a pas hésité à brandir le besoin accru de protection et de réciprocité en matière de politique commerciale, notamment à l’égard de la Chine.

On assiste donc à la combinaison d’un agenda économique progressiste avec l’héritage traditionnel de la politique industrielle, excepté que l’échelle d’action n’est plus la seule France, mais désormais l’Union européenne. À travers l’expression de ces priorités, on perçoit combien la notion de "souveraineté européenne" utilisée par Emmanuel Macron et Clément Beaune est considérée comme complémentaire de l’intérêt national. Elle s’inscrit dans une conception qui s’est développée au moins depuis la présidence de Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981), visant à faire de l’Europe la nouvelle condition de la "grandeur française".

Le statut de puissance de l’Union européenne

La présidence française cherche à faire valoir le principe d’une autonomie stratégique de l’Union européenne sur la scène internationale. Cela ne concerne pas seulement la défense stricto sensu mais aussi, comme nous l’avons mentionné précédemment, la technologie ou encore la santé à la suite des expériences de pénurie de matériel européen vécues pendant la pandémie de coronavirus.

La priorité visant à faire de l’Union européenne une puissance autonome puise également ses racines dans une vieille tradition française qui remonte au moins au général De Gaulle. Lorsque ce dernier évoquait une "Europe européenne", il ne disait sur le fond rien de très différent d’Emmanuel Macron lorsqu’il évoque l’autonomie stratégique européenne.

À travers cette notion, il s’agit en effet d’assumer que l’Europe fait partie d’une famille plus vaste qui est le camp occidental, mais qu’elle est légitimement fondée à faire valoir, à l’intérieur de ce camp, ses intérêts propres qui ne sont pas toujours équivalents à ceux des États-Unis.

La nouveauté par rapport à la conception gaulliste est évidemment que l’autonomie stratégique européenne se définit aussi par rapport à de nouvelles puissances, et notamment la Chine. En septembre 2021, la résiliation par l’Australie du contrat d’achat de sous-marins à la France suite à la signature du pacte militaire AUKUS avec les États-Unis et le Royaume-Uni, a posé directement la question de l’autonomie stratégique de l’Europe dans la zone indopacifique.

Le facteur américain en matière de sécurité continue de placer l’Union européenne face à ses contradictions.

L’appel français à faire de l’Union européenne une puissance stratégique autonome n’est pas unanimement accepté par les autres États membres. En matière de défense, une majorité d’États membres – dont l’Allemagne – redoute que le projet remette en cause une relation transatlantique qui s’est normalisée depuis le remplacement de Donald Trump par Joe Biden. Les pays de l’Union européenne ne se sont pas massivement prononcés en faveur de la France dans la controverse avec les États-Unis, l’Australie et le Royaume Uni sur les sous-marins.

Dans le même temps, le retrait mouvementé des forces occidentales d’Afghanistan durant l’été 2021 a toutefois fait resurgir dans de nombreuses capitales européennes le sentiment que le partenaire américain consultait trop peu l’Union européenne lorsque ses intérêts de politique étrangère étaient vraiment en jeu. Le facteur américain en matière de sécurité continue donc de placer l’Union européenne face à ses contradictions.

En matière de migrations, sujet sensible pendant la campagne électorale, la présidence française avance une réforme des accords de Schengen destinée à renforcer les contrôles des flux aux frontières externes de l’Union européenne. Le 9 décembre, Emmanuel Macron a souhaité la "mise en place d’un pilotage politique de Schengen", à travers des réunions régulières des ministres européens chargés de ces questions, ainsi que des mécanismes de soutien solidaire en cas de crise à la frontière d’un Etat membre. On retrouve là un choix de voir l’Union européenne gagner une certaine autonomie d’action à l’égard du reste du monde mais aussi de ses États membres.

En revanche, la présidence française ne devrait probablement pas formuler de propositions concrètes pour faire avancer l’élargissement aux États des Balkans occidentaux. Si le chef de l’Etat en appelé à un "réengagement" de l’Union européenne dans les Balkans, il existe peu de soutien au sein de l’administration et de la société à l’idée d’élargir à nouveau l’Union européenne. Une étude allemande de mars 2021 montre qu’à peine 31% des Français approuveraient un nouvel élargissement de l’Union européenne, faisant de la France l’État le plus sceptique sur ce dossier après l’Autriche et la Finlande.

Un sommet entre l’Union africaine et l’Union européenne se tiendra les 17 et 18 février 2022 à Bruxelles, a annoncé Emmanuel Macron, qui a proposé un "new deal économique et financier" pour "refonder en profondeur" la relation "un peu fatiguée" entre les deux continents.

Les enjeux de citoyenneté européenne

La présidence française entend souligner l’importance de l’appartenance citoyenne au projet européen, alors que le Brexit est acté et que l’euroscepticisme reste une réalité présente partout dans l’Union européenne, y compris en France, par le biais de partis politiques structurés à l’extrême-droite et à l’extrême-gauche des échiquiers politiques.

La première attente consiste à conclure les travaux de la "conférence sur l’avenir de l’Europe" lancée sous la présidence portugaise en 2021. Cette conférence a permis aux citoyens européens de faire des propositions concernant la réforme de l’Union européenne sur une plateforme numérique dédiée. Elle a consisté aussi à les réunir sous la forme de panels dans les différents États membres.
 
L’exercice est toutefois resté quasiment inaperçu par le grand public et a été fort peu relayé par la presse. Si en France, le secrétaire d’État chargé des Affaires européennes a cherché à rencontrer les panels de citoyens, les résultats devraient, comme ailleurs en Europe, rester confidentiels.

Les institutions européennes, et notamment le Parlement européen, sont censés lancer des débats sur les résultats de la conférence sur l’avenir de l’Europe. Ces débats pourraient cependant rester formels, dans la mesure où très peu d’États membres sont prêts à assumer une nouvelle réforme des traités européens. La France de ce point de vue ne déroge guère à la règle générale.

Le 9 décembre, Emmanuel Macron a annoncé son souhait de mettre en œuvre un "service civique européen" de six mois ouvert à tous les jeunes de moins de 25 ans pour un échange universitaire ou d’apprentissage, un stage ou une action associative. Il a également indiqué souhaiter lancer "un grand travail sur l’histoire de l’Europe" pour lutter contre les "révisionnismes".

Toutes ces priorités françaises ne pourront pas être adoptées au cours du premier semestre 2022, car l’appétit général de réformes demeure limité parmi les États membres.

Pour la présidence française, la citoyenneté européenne passe aussi par des avancées sociales qui soient communes à l’Europe. Elle cherche dès lors à mettre à l’agenda la question d’un renforcement du statut des travailleurs employés par des plateformes comme Uber, en tenant compte du droit de l’Union européenne et de son application dans les États membres.

Enfin, la présidence française devrait revenir sur la question d’un salaire minimum européen. Cette dernière mesure n’a que très peu de chance d’aboutir, mais elle fait partie du discours sur l’Europe sociale que tout gouvernement se doit de mettre en avant lors d’une présidence, parce qu’il lui sert à légitimer l’action gouvernementale auprès d’une opinion publique française qui y est sensible.

Toutes ces priorités françaises ne pourront pas être adoptées au cours du premier semestre 2022, car l’appétit général de réformes demeure limité parmi les États membres.

L’engagement pro-européen d’Emmanuel Macron devrait servir à impulser des thématiques importantes, comme le numérique. Il reste toutefois tributaire du soutien des autres États membres dont beaucoup ont fait le choix du statu quo, voire de l’opposition à l’Union européenne si l’on considère la Hongrie et la Pologne.

La dynamique de la présidence française dépend de deux facteurs de contexte : l’un européen et l’autre national.

Le facteur européen est la faculté collective des États européens à se mettre d’accord. La nouvelle coalition allemande sera un soutien pour certaines politiques – comme la transition écologique ou la régulation du numérique –, mais parfois aussi un frein.

En matière de relations commerciales avec la Chine par exemple, l’industrie allemande est souvent davantage encline au laisser-faire que ne le souhaite la présidence française, malgré un soutien plus grand du chancelier social-démocrate Olaf Scholz à l’idée d’une politique industrielle européenne.

De même, les pays d’Europe centrale et les pays baltes – attachés à un modèle conservateur de sécurité transatlantique – ne sont jamais très partants pour assumer l’idée d’une autonomie stratégique européenne en matière de défense. En juin 2021, ces pays se sont opposés à la proposition d’Emmanuel Macron et d’Angela Merkel de lancer un dialogue stratégique avec la Russie sans que les deux grands pays aient pu obtenir gain de cause.

Le facteur national dépend aussi du climat de la campagne présidentielle de 2022 en France même. Emmanuel Macron doit faire face à des oppositions qui viendront de l’extrême droite, mais aussi de la gauche et de la droite classique.

La présidence française de l’Union européenne devrait néanmoins servir de tremplin à E. Macron pour renouveler son engagement européen auprès de son électorat. Plus que jamais, la présidence de l’Union européenne place au cœur de la vie politique française un jeu permanent d’interactions entre enjeux politiques européens et enjeux politiques nationaux.

En raison de l’échéance de l’élection présidentielle française qui se déroule en même temps, la présidence française du Conseil de l’Union européenne peut être qualifiée de présidence à risque. Si Emmanuel Macron est réélu en avril 2022, il pourra utiliser sa légitimation par les urnes pour renouveler son engagement européen auprès des Français et terminer de faire avancer ses priorités à Bruxelles. En cas de non-réélection, la France se trouvera dans une situation délicate pour terminer l’exercice de la présidence française, car le nouveau président élu ne partagera pas nécessairement les priorités de son prédécesseur.

L’exemple de la présidence française de 2022 souligne en tout cas très clairement l’impossibilité de séparer les enjeux politiques nationaux des enjeux politiques européens.