Le gouvernement évalue au minimum à 3% du produit intérieur brut (PIB), soit 60 milliards d'euros par an, le coût macroéconomique pesant sur les entreprises engendré par la forte inflation normative de ces vingt dernières années.
De nombreuses initiatives publiques ont été prises en matière de simplification de normes ces quinze dernières années. Elles sont principalement destinées à atténuer les conséquences de l'inflation normative sur la compétitivité des entreprises.
Des "tests PME" existent en Europe afin d'évaluer l'incidence de tout acte législatif sur les petites et moyennes entreprises (PME). Ce test a été mis en place par la Commission européenne dans le cadre du programme "Mieux légiférer", mais aussi au niveau national par l'Allemagne (2016), les Pays-Bas (2019), le Royaume-Uni (2015) et la Suisse (1999).
En France, la plupart des études d'impact, jointes obligatoirement aux projets de loi depuis la loi organique du 15 avril 2009, comportent une rubrique "Impacts sur les entreprises". Cette évaluation est toutefois jugée perfectible dans ses aspects tant qualitatifs que quantitatifs. Élisabeth Borne, alors Première ministre, avait annoncé en novembre 2023 la mise en place des "tests PME" et d'une instance pérenne chargée de la simplification des normes. Depuis une consultation publique à l'attention des petits entrepreneurs a été organisée (23 idées plébiscitées) et un rapport parlementaire publié en vue de préparer un projet de loi de simplification pour les entreprises. Ce texte, qui devrait être présenté par le ministre de l'économie en juin 2024, aboutira à une loi "Pacte II".
La proposition de loi du sénateur Olivier Rietmann, qui a été réécrite au cours de son examen, entend également répondre à cet enjeu de simplification. S'inspirant d'un rapport sénatorial de juin 2023 intitulé "La sobriété normative pour renforcer la compétitivité des entreprises", elle propose de remédier à l'insuffisance des études d'impact des projets de loi, en mettant en place les "tests PME" et l'organisme chargé de les piloter. Ces mesures sont soutenues par le gouvernement.
Un Haut Conseil à la simplification pour les entreprises
La proposition de loi crée un Haut Conseil à la simplification pour les entreprises. Il s'agira d'une commission administrative consultative rattachée au Premier ministre. Le texte initial envisageait une autorité administrative indépendante, dénommée "Conseil de surveillance et d'évaluation de la simplification pour les entreprises".
Ce Haut Conseil, qui sera renouvelé tous les trois ans, sera composé de représentants des entreprises et du Parlement. Il comprendra :
- un président, désigné en Conseil des ministres ;
- cinq représentants des entreprises (un pour les grandes entreprises, un pour celles intermédiaires, deux pour les PME et un pour les microentreprises), désignés par le Premier ministre sur proposition des organisations patronales ;
- un député et un sénateur ;
- un membre du Conseil d'État.
Le président du Haut Conseil devra faire la promotion en interministériel des méthodes d'évaluation préalables et sera chargé d'animer un réseau de correspondants à la simplification dans les administrations centrales.
Des avis et des tests PME sur les projets de texte
Le Haut Conseil sera chargé d'évaluer les normes applicables aux entreprises.
Avant que les normes soient produites (en amont), il devra rendre des avis sur trois types de projets de texte ayant un impact technique, administratif ou financier sur les entreprises :
- projets de loi, assortis de leur étude d'impact ;
- projets de texte réglementaire (décret, arrêté...) ;
- projets d'acte de l'Union européenne.
En outre, le Haut Conseil pourra être consulté par le président de l'Assemblée nationale ou du Sénat sur les propositions de loi impactant les entreprises ou pourra se saisir lui-même de tout projet de norme technique.
La proposition de loi prévoit que les avis rendus sur ces projets ou propositions devront comporter obligatoirement un "test PME", défini comme l'"analyse de l'impact attendu des normes concernées sur les petites et moyennes entreprises".
Dans ces avis, le Haut Conseil pourra proposer une application différenciée dans le temps, selon les catégories d'entreprises, des nouvelles normes envisagées. Les sénateurs ont ajouté par amendement que le Haut Conseil devra également alerter sur la surtransposition de normes européennes dans le droit français. Cette surtransposition contribue à complexifier les cadres juridiques et réglementaires applicables aux entreprises.
S'agissant des délais prévus pour rendre ses avis, l'instance disposera de trois procédures :
- de droit commun (délai de six semaines) ;
- d'urgence (délai de deux semaines) ;
- d'extrême urgence (délai réduit à 72 heures, sur demande motivée du Premier ministre).
À défaut de délibération dans les délais, l'avis du Haut Conseil sera réputé favorable. En cas d'avis défavorable, le gouvernement devra modifier son projet de texte ou, sur demande du Haut Conseil, se justifier s'il ne le fait pas.
Une autre mission est confiée au Haut Conseil. Une fois les normes édictées (en aval), il pourra les évaluer (à la demande du gouvernement ou des commissions permanentes du Parlement ou de sa propre initiative). À cette occasion, il pourra proposer une modification ou une simplification de la réglementation ou son abrogation.
La plupart des avis du Haut Conseil seront publiés.
Les sénateurs ont précisé, via un amendement, que loi de finances devra prévoir chaque année une dotation destinée à couvrir les frais de fonctionnement du Haut Conseil et les coûts de ses travaux.
Il est prévu qu'un décret en Conseil d'état précise les conditions d'application de la loi.
L'Assemblée nationale doit désormais examiner la proposition de loi.
Les sénateurs ont supprimé plusieurs dispositions du texte initial les jugeant inconstitutionnelles comme la différenciation des règles appliquées aux entreprises suivant leurs caractéristiques ou encore le contrôle du Conseil sur la qualité des études d'impact élaborées par le gouvernement.