La révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, acte II de la décentralisation

Une organisation décentralisée de la République, affirmée dès l’article 1er, le recours à des démarches expérimentales et la création possible de collectivités territoriales à statut particulier, l’utilisation de formes de démocratie locale directe, la garantie d’une autonomie financière des collectivités locales assortie de mécanismes de péréquation : tels sont, avec des dispositions spécifiques pour l’outre-mer, les axes principaux de la réforme de la décentralisation présentée par le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, et communément nommée "Acte II de la décentralisation".

Adopté le 11 décembre 2002 par le Parlement, le projet de loi constitutionnelle relatif à l’organisation décentralisée de la République est soumis le 17 mars 2003 au Parlement réuni en Congrès, qui le ratifie par 584 voix contre 278. La loi est promulguée le 28 mars 2003.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 consacre par deux fois le principe de l’expérimentation :

• par un nouvel article 37-1 qui autorise la loi ou le règlement à comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ;
• par un quatrième alinéa à l’article 72 consacré aux collectivités territoriales, qui prévoit que "dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque selon le cas la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice d’une compétence".

L’article 37-1 est une reconnaissance, dans la Constitution, des pratiques de l’expérimentation par l’État.

Il donne une ampleur nouvelle à l’expérimentation mais n’apporte pas un changement de nature au regard de la pratique antérieure. L’État peut toujours expérimenter en matière d’organisation interne ou, par le biais de la loi, en confiant aux collectivités territoriales de nouvelles compétences. Les collectivités territoriales candidates expérimentent alors dans le cadre d’une loi elle-même dérogatoire.

Toute autre est la portée du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution. Il revient désormais à la collectivité territoriale d’élaborer la norme en s’affranchissant des normes générales. L’expérimentation n’est toutefois autorisée que dans l’objectif d’une généralisation.

Le quatrième alinéa de l’article 72 confie au législateur ou au pouvoir réglementaire, pour ce qui le concerne, le soin d’autoriser la dérogation. Cette autorisation ne peut avoir qu’un objet et une durée limités.

Les collectivités locales se portent candidates à l’expérimentation. Il ne s’agit donc pas d’une procédure imposée, ce qui se déduit à la lecture du quatrième alinéa de l’article 72, qui précise que les collectivités territoriales peuvent – et non doivent – déroger aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

En outre, la procédure mise en place cherche à prévenir tout risque de dérives, en précisant que l’expérimentation ne peut porter sur les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.

Afin d’établir une procédure identique à toutes les expérimentations, le texte constitutionnel renvoie à une loi organique les modalités d’expérimentation par les collectivités locales. La loi organique relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales a été promulguée le 1er août 2003.

Le nouveau cadre financier proposé par l’article 72-2 de la Constitution, telle qu’elle a été modifiée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, marque un tournant dans l’histoire du système de financement des collectivités territoriales et dans les relations financières entre l’État et les collectivités. Il précise le principe de libre administration énoncé à l’article 72 de la Constitution en consacrant l’autonomie financière des collectivités territoriales, en recettes comme en dépenses, et en élevant la péréquation en objectif à valeur constitutionnelle.

L’autonomie en matière de dépenses est illustrée par deux dispositions :

• les collectivités peuvent, dans les conditions prévues par la loi, disposer librement des ressources qu’elles perçoivent ;
• la législation prévoyant que les transferts de compétences entre l’État et les collectivités s’accompagnent du transfert des ressources nécessaires est transposée dans la Constitution. Elle s’accompagne d’une précision selon laquelle des transferts de ressources interviennent également, dans les conditions prévues par la loi, en cas d’extension ou de création de compétence.

En matière de recettes, la Constitution prévoit dorénavant que les ressources des collectivités territoriales doivent nécessairement comporter une composante fiscale.

Désormais, dans les conditions prévues par une loi organique, "les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources".

L’article 72-2 de la Constitution précise également la nature des impôts pouvant être perçus au profit des collectivités, et étend les "marges de manoeuvre" des conseils élus en matière fiscale.

En indiquant que les collectivités peuvent "recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature", le texte constitutionnel ouvre la voie à des partages d’impôts entre l’État et les collectivités territoriales.

En prévoyant que les collectivités peuvent, dans les limites déterminées par la loi, non seulement voter les taux des impôts qu’elles perçoivent, mais également en fixer l’assiette, l’article 72-2 étend le pouvoir des assemblées locales en matière fiscale.

Pour corriger les inégalités entre collectivités résultant en particulier de l’inégale répartition territoriale des assiettes fiscales, mais aussi de l’inégale répartition des charges entre collectivités, l’article 72-2 dispose enfin que "la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales".

La loi organique du 29 juillet 2004 définit les ressources propres des collectivités locales et elle fixe un plancher en deçà duquel le taux d’autonomie financière des collectivités locales ne peut pas descendre.

Les ressources propres sont celles dont les collectivités conservent, au moins partiellement, la maîtrise, par opposition à celles qui ne dépendent que de la volonté d’une collectivité tierce (en particulier l’État). Les recettes fiscales et autres ressources propres sont les impositions de toutes natures visées par le deuxième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d’urbanisme, les produits financiers, les dons et legs.

En revanche, ne sont pas considérées comme des ressources propres les dotations ou subventions de l’État, les ressources déléguées par l’État, les ressources liées à une compétence expérimentale, les emprunts.

Le deuxième alinéa de l’article 72-1 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République, prévoit la possibilité pour les collectivités territoriales de soumettre, par la voie du référendum à la décision des électeurs, les projets de délibération ou d’acte relevant de leurs compétences.

La loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local précise le champ d’application du référendum local et détermine les conditions d’adoption des projets de délibération et d’acte qui y sont soumis.

La révision constitutionnelle apporte quatre innovations :

• l’instauration d’un droit de pétition permettant aux électeurs d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence ;
• la création du référendum décisionnel à l’initiative des instances des collectivités territoriales ;
• une procédure de consultation des électeurs lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité à statut particulier ou de modifier son organisation ;
• la possibilité de consulter les électeurs sur la modification des limites des collectivités territoriales (par exemple, le référendum en Corse du 6 juillet 2003).

La loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 énumère l’ensemble des nouvelles compétences transférées par l’État aux collectivités locales. Elle définit les principes permettant la compensation financière des différents transferts de compétences et elle organise les modalités de transfert des personnels de l’État vers les collectivités ainsi que les garanties apportées aux fonctionnaires transférés.

Les compétences transférées concernent, notamment, les secteurs suivants :

• le développement économique avec le renforcement du rôle de coordination de la région ;
• la formation professionnelle : la région définit et met en œuvre la politique d’apprentissage et de formation professionnelle des adultes en recherche d’emploi ;
• les transports : entre autres, certaines parties des routes nationales sont transférées aux départements, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) peuvent prendre en charge la création et la gestion des aéroports (à l’exception de certains aéroports d’intérêt national ou international) ;
• l’action sociale : les départements se voient attribuer un rôle de "chef de file" en matière d’action sociale en prenant à sa charge l’ensemble des prestations d’aide sociale ;
• le logement social : la loi prévoit le transfert aux collectivités locales des responsabilités relatives aux politiques de l’habitat, ne conservant à l’État qu’un rôle de "garant de la solidarité nationale" ;
• l’éducation et la culture : les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées et collèges sont recrutés et gérés par la collectivité dont ils relèvent (département pour les collèges, région pour les lycées). La propriété des immeubles protégés au titre des monuments historiques appartenant à l’État peut être transférée aux collectivités territoriales le demandant.

Au total ce sont la région et le département qui se voient confier l’essentiel des nouvelles responsabilités. La commune et le groupement de communes restent des niveaux relativement peu concernés par cette seconde vague de décentralisation.