Réinsertion des détenus : les missions de l'administration pénitentiaire

En vue d’assurer la réinsertion des détenus, la loi pénitentiaire de 2009 les soumet à une obligation d’activité. Ainsi, toute personne condamnée est tenue d’exercer au moins une des activités qui lui sont proposées par le chef d’établissement et le directeur du SPIP.

Ces activités, énumérées par le code de procédure pénale, sont : le travail, la formation professionnelle, l'insertion par l'activité économique, l’enseignement, les activités éducatives, culturelles, socioculturelles, sportives et physiques.

Le principe, inspiré des règles pénitentiaires européennes, est toutefois difficilement mis en œuvre dans les établissements pénitentiaires, particulièrement dans les maisons d’arrêt en raison de leur surpopulation. L’attente pour accéder à un travail, à un enseignement ou à une formation professionnelle est fréquente. De fait, l’oisiveté est largement répandue en prison. Le nombre d'heures d'activités proposées dans les établissements pénitentiaires s'est élevé en moyenne à 3h46, par personne détenue et par jour, fin 2017.

Une agence créée en décembre 2018, l'agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP), est chargée de développer le travail, la formation et l'insertion professionnelles en prison. Pour réaliser sa mission, l'ATIGIP a créé un réseau de:

• 72 référents territoriaux du travail d'intérêt général (compétents à l'échelle départementale) ;
• 20 référents interrégionaux de l'insertion professionnelle : travail et formation en prison ;
• 600 ateliers de production en prison, dont 48 gérés directement par l'ATIGIP.

Le travail a très longtemps été considéré comme un châtiment faisant partie intégrante de la peine privative de liberté. Il était obligatoire et devait punir le condamné. Depuis la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, l’objectif assigné au travail a été profondément modifié. Le travail est promu gage de réinsertion sociale. À cet effet, l’article 717-3 du code de procédure pénale prévoit que les établissements pénitentiaires doivent prendre "toutes dispositions pour assurer une activité professionnelle aux personnes incarcérées qui en font la demande".

Les détenus qui souhaitent travailler doivent demander à être "classés" par décision du directeur de la prison, après examen par une commission. Ils peuvent travailler sous plusieurs régimes. Ils peuvent en premier lieu être employés par l’administration pénitentiaire :

• soit au service général en participant au fonctionnement et à l’entretien de la prison (cuisine, blanchisserie, nettoyage, bibliothèque, plomberie, etc.) ;
• soit en atelier pour la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP), gérée par la nouvelle agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle. Les ateliers de production sont principalement implantés dans des établissements pour peine et produisent des équipements pour les collectivités publiques ou des biens et services pour le secteur privé en sous-traitance (meubles, imprimerie, informatique, confection, mécanique générale, etc.).

Les détenus peuvent en second lieu travailler dans un atelier installé dans la prison ou en cellule pour des entreprises privées, concessionnaires de l’administration pénitentiaire ou titulaires des marchés de fonctionnement des établissements à gestion déléguée. Ils réalisent un travail souvent peu qualifié de montage, de pliage, d’assemblage, de conditionnement, etc.

Depuis 2016, des structures d'insertion par l'activité économique sont également ouvertes dans des établissements pénitentiaires pour favoriser le travail des détenus les plus éloignées de l'emploi.

Par ailleurs, à partir de 2020, en vertu de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, l'apprentissage en détention est expérimenté et des entreprises adaptées (EA) peuvent proposer du travail aux détenus handicapés. Deux décrets du 31 mars 2021, pris en application de l'article 77 de cette loi, permettent l'implantation d'entreprises adaptées en milieu pénitentiaire, afin de faciliter l'accès des personnes détenues handicapées au travail.

Si l’intention du législateur était en 1987 d’offrir à tous les détenus volontaires un travail en vue de leur réinsertion, la réalité est tout autre. L’activité en détention est limitée par la faiblesse des offres existantes, la baisse de l'employabilité des détenus, la configuration des locaux, les exigences de sécurité ainsi qu’en maisons d’arrêt par la surpopulation carcérale. 

D'après le ministère du travail, 31% des détenus travaillent aujourd'hui (plus de 20 000 personnes), dont plus de la moitié au service général et les autres au sein des ateliers. Ce taux était supérieur à 40% il y a vingt an. Pour réduire le risque de récidive et enrayer la baisse du travail pénitentiaire, le gouvernement s'est fixé un objectif de 50% de détenus travailleurs.

Dans son rapport d’activité 2015, la Contrôleure générale des lieux de privation de libertés (CGLP) soulignait que "la faiblesse de l’offre (de travail) dans de nombreux établissements reste un sujet d’inquiétude". Elle souhaitait que "la loi indique clairement le rôle du travail en détention en termes de préparation à l’insertion ou à la réinsertion, définisse des règles plus étendues en matière de relations du travail, notamment de rupture de ces relations et de rémunération".

Ces questions font, en effet, débat car jusqu'ici le législateur a refusé aux détenus le droit à un contrat de travail. À la place, la loi pénitentiaire de 2009 a prévu un acte d’engagement liant le détenu au directeur de la prison.

La rémunération du travail des détenus suscite également des critiques. Le code du travail et le Smic habituel ne s'appliquent pas aux personnes détenues travaillant en prison. La rémunération ne peut pas être inférieure à 1,67 euros par heure. En 2017, leur rémunération horaire moyenne était de 2,23 euros au service général, de 4,17 euros dans un atelier en concession et de 5,26 euros à la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP).

Dans un discours prononcé devant les élèves de l'École nationale d'administration pénitentiaire, le chef de l'État a annoncé le 6 mars 2018 son souhait que "le droit du travail...puisse s'appliquer aux détenus et, à tout le moins, que le lien qui unit l'administration pénitentiaire et le détenu travaillant ...soit un lien contractuel avec des garanties qui s'y attachent, et non plus un acte unilatéral avec la négation de tous les droits".

La loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire répond en partie à ces critiques. Elle réforme le statut des détenus travailleurs pour le rapprocher de celui de l'employé en milieu libre et donne une plus grande place au conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation dans l'orientation, ainsi qu'à l'opérateur économique dans le recrutement. Depuis le 1er mai 2022, chaque détenu peut bénéficier d'une évaluation socio-professionnelle qui propose un ou plusieurs régimes de travail. Un contrat d'emploi pénitentiaire est mis en place. Il remplace l'ancien acte d'engagement et permet au détenu de bénéficier des règles de droits commun relatives à la durée du travail et aux plannings prévisionnels de travail. Pour renforcer l'attractivité et améliorer les chances de réinsertion, le nouveau contrat d’emploi pénitentiaire s’étend au travail effectué en dehors de la zone de détention, sur le domaine pénitentiaire et aux abords immédiats et au travail effectué pour le compte d’un donneur d’ordre dont une partie s’effectuerait en dehors du domaine pénitentiaire.

Pour améliorer la réinsertion, la loi crée de nouveau droits : les détenus cotisent à l'assurance chômage, bénéficient du droit à la formation et d'indemnités journalières en cas de congé maladie, maternité ou accident de travail. La loi prévoit également la possibilité de créer des établissements ou services d'aide par le travail (ESAT) afin de permettre aux détenus handicapés d'accéder au travail.

Comme en matière de travail, la formation professionnelle est un droit pour les détenus. Dans les faits, ce droit n'est pas toujours respecté. L’offre de formation peut varier considérablement d’un établissement pénitentiaire à un autre.

En 2018, un peu plus de 15% des détenus suivaient une formation professionnelle selon les chiffres du ministère de la justice. Pourtant, près de la moitié d'entre eux (44%) étaient sans diplôme à leur entrée en détention en 2017-2018 (52% de non-diplômés en 2020).

La loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et la démocratie sociale a revu l’organisation et le financement de la formation professionnelle en prison et les a confiés aux régions. Ce transfert de compétences s'est déroulé de 2015 à 2018, selon les établissements pénitentiaires (en gestion publique ou déléguée). Il doit permettre une adaptation plus grande de la formation des détenus à l’emploi.

En avril 2018, la direction de l'administration pénitentiaire a signé une convention avec l'Association des régions de France afin de stabiliser l'intervention des régions en la matière. Des conventions ont, par ailleurs, été signées à l'échelle locale, entre les directions interrégionales de l'administration pénitentiaire et les régions.  

La prise en charge de la formation professionnelle par les régions suscite des attentes mais aussi des inquiétudes. Dans certaines régions, les actions de formation des détenus se développent rapidement, tandis que dans d'autres des retards sont constatés.

En 2019, l'État a budgété 14,6 millions pour investir dans des plateaux techniques de formation dans le cadre du dispositif de formation professionnelle organisé par les régions.

Le sujet de la formation continue de progresser. Ainsi, la convention-cadre nationale Pôle emploi justice 2020-2022 permet notamment de proposer aux détenus une offre de service élargie en matière d'orientation et d'accompagnement à l'emploi. Elle généralise l'accès au certificat de connaissances et de compétences professionnelles "CléA" en détention et la mise en place d'au moins un forum emploi par an dans tous les établissements pénitentiaires. La loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire prolonge de deux ans l'expérimentation de l'apprentissage en prison.

L’enseignement, la culture et les activités sportives en détention sont également facteurs de réinsertion sociale.

Les ministères de la justice et de l’éducation nationale sont liés par une convention de partenariat, qui organise l’enseignement en milieu carcéral. L’enseignement est assuré par des personnels de l’éducation nationale. Il s'adresse en priorité aux mineurs et jeunes adultes incarcérés ainsi qu'aux majeurs sans qualification, ni diplôme, notamment les illettrés et les non francophones. L'enseignement relève d'une urgence absolue compte tenu du faible niveau de formation de la population incarcérée. 

Le budget total alloué en 2020 par la direction de l’administration pénitentiaire pour le fonctionnement des unités locales d'enseignement et des unités pédagogiques régionales est de 1 246 027 euros. En 2020, 29% des détenus ont suivi une scolarité (25% en 2018). Ce taux atteint quasiment 100% dans le cas des mineurs. Le nombre d'heures hebdomadaire moyen de scolarisation pour les majeurs est de 5,16 heures (7,9 heures pour les mineures).

Environ un quart des personnes incarcérées a des besoins importants dans la maîtrise des savoirs de base notamment en français. Des actions spécifiques sont prévues en leur direction. Dans un référé du 22 mars 2016 sur la prise en charge et le suivi par l’administration pénitentiaire des majeurs condamnés, la Cour des comptes estime que "si les efforts fournis pour élever le niveau éducatif (en prison) doivent être salués, le repérage de l’illettrisme ne progresse pas". 

L’enseignement en prison peut aussi se faire par correspondance, principalement avec l’association de professeurs bénévoles Auxilia mais aussi avec les universités ou le centre national d’enseignement à distance (Cned). D'autres associations concourent également aux actions pédagogiques en prison comme  le club informatique pénitentiaire (Clip), qui forme les détenus à l’informatique.

La préparation à la réinsertion peut aussi passer par des activités culturelles et artistiques. Celles-ci sont organisées par le ministère de la culture signataire d’une convention avec le ministère de la justice, les collectivités locales et les établissements culturels. En outre, tous les établissements pénitentiaires doivent offrir une médiathèque et les détenus doivent pouvoir y accéder régulièrement. Dans certaines prisons, la configuration des lieux ou le surpeuplement limitent cependant l’accès aux activités. Des exigences de sécurité (nombre limité de places par activité, manque de surveillants, etc.) peuvent aussi être un obstacle.

Le sport enfin occupe une place importante en détention. Il est parfois l’unique activité des détenus. Chaque établissement pénitentiaire doit organiser des activités physiques et sportives (football, musculation, tennis de table, basket, etc.) qui sont placées sous la responsabilité de près de 300 surveillants moniteurs de sport. Comme pour les autres activités proposées en détention, la pratique du sport est parfois contrainte pour diverses raisons (architecture des bâtiments, surpopulation de l’établissement, etc.).

Plusieurs fédérations sportives ont signé un partenariat avec l'administration pénitentiaire.

• Les chiffres clés de l’administration pénitentiaire au 1er janvier 2018 
• Programme 107 "Administration pénitentiaire": objectifs et indicateurs de performance présentés en annexe du projet de loi de règlement du budget 2022
• Avis du député Bruno Questel, fait au nom de la commission des lois, du 12 octobre 2018, sur le projet de loi de finances pour 2019 : Administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse
• Avis du sénateur Alain Marc,fait au nom de la commission des lois, du 22 novembre 2018, sur le projet de loi de finances pour 2019 : Administration pénitentiaire
• Réponse du ministère de la justice à la question écrite du sénateur Rachel Mazuir portant sur la " Régression du travail en prison" - 3 janvier 2019
• Bilan annuel 2019-2020 de l’enseignement en milieu pénitentiaire
• La prise en charge et le suivi par l’administration pénitentiaire des majeurs condamnés - référé de la Cour des comptes, mai 2016
• La culture en prison 
• La réinsertion des personnes détenues: l'affaire de tous et de toutes