Rapport du groupe de travail sur l'avenir des institutions - Refaire la démocratie

PRÉSENTATION

AVANT-PROPOS DE M. CLAUDE BARTOLONE

AVANT-PROPOS DE M. MICHEL WINOCK

LA VE RÉPUBLIQUE, AU COEUR DE LA CRISE
I. DES INSTITUTIONS MISES AU DÉFI PAR LA CRISE ÉCONOMIQUE ET SOCIALE
II. DES INSTITUTIONS ANCIENNES DANS UNE RÉPUBLIQUE ÉBRANLÉE
1. La fin du progrès social ?
2. Indivisibilité et solidarité
3. Un collectif à repenser ?
III. LES INSTITUTIONS FACE À UNE NOUVELLE TEMPORALITÉ

THÈME N° 1 : RESTAURER LE LIEN ENTRE LES CITOYENS ET LEURS  REPRÉSENTANTS

I. LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE FACE AUX ATTENTES DES CITOYENS
A. UN SYSTÈME AMBIGU ET PLASTIQUE
1. Démocratie et représentation ont pu être présentées comme antagonistes
2. Le système représentatif est en constante évolution
B. UN DÉFAUT DE REPRÉSENTATIVITÉ
1. Le contexte politique et économique rend plus difficile le fonctionnement de la démocratie représentative
2. Malgré des efforts, notamment dans le domaine de la parité, la représentativité des élus demeure insatisfaisante
3. L’affaiblissement de la démocratie sociale renforce ce sentiment de « malreprésentation »

II. PROPOSITIONS : RENFORCER LE CARACTÈRE DÉMOCRATIQUE DE LA REPRÉSENTATION
A. FAVORISER UNE PLUS GRANDE DIVERSITÉ DU PERSONNEL POLITIQUE
Proposition n° 1 : Imposer le non-cumul des mandats dans le temps
Proposition n° 2 : Mettre en place un véritable statut de l’élu
B. INTRODUIRE UN MODE DE SCRUTIN PROPORTIONNEL
Proposition n° 3 : Introduire une représentation proportionnelle à l’Assemblée nationale
1. Les effets attendus du scrutin proportionnel
2. Pour l’introduction d’une représentation proportionnelle à l’Assemblée nationale

THÈME N° 2 : UN CITOYEN RESPONSABLE AU COEUR DES INSTITUTIONS

I. LA PARTICIPATION ÉLECTORALE EST EN CRISE, ALORS QUE D’AUTRES FORMES D’ENGAGEMENT SE DÉVELOPPENT
A. LA PARTICIPATION POLITIQUE S’EST, DEPUIS LE XIXE SIÈCLE, CONFONDUE AVEC « L’ACTE DE VOTE » QUI EST AUJOURD’HUI EN CRISE
1. La participation politique a longtemps été limitée à la participation électorale
2. La montée de l’abstention est perçue comme un signe de l’affaiblissement de la vie démocratique française et des institutions
3. Le vote obligatoire en débat
 B. D’AUTRES FORMES DE PARTICIPATION TÉMOIGNENT D’UNE RÉELLE VITALITÉ DÉMOCRATIQUE
1. Même en marge des institutions, le citoyen reste au coeur de la vie publique
2. Les institutions tendent également à ouvrir la prise de décision publique à la participation citoyenne
3. Dans certains domaines, notamment l’environnement, de nouveaux modes de participation, mais aussi de représentation, doivent être développés

II. PROPOSITIONS : PERFECTIONNER L’OUTIL RÉFÉRENDAIRE ET RÉVISER LES PROCÉDURES D’INSCRIPTION SUR LES LISTES ÉLECTORALES
Proposition n° 4 : Élargir le champ du référendum et instaurer un véritable référendum d’initiative populaire
1. Élargir le champ du référendum
2. Créer un véritable référendum d’initiative populaire
Proposition n° 5 : Revoir les procédures d’inscription sur les listes électorales

THÈME N° 3 : UN EXÉCUTIF PLUS ÉQUILIBRÉ ET MIEUX CONTRÔLÉ

I. L’ACCENTUATION DES DÉSÉQUILIBRES INITIAUX DE LA VE RÉPUBLIQUE REND NÉCESSAIRE UNE RÉFORME D’AMPLEUR
A. LA PRIMAUTÉ DU CHEF DE L’ÉTAT S’EST MUÉE, DANS LA PRATIQUE, EN UNE TOUTE-PUISSANCE
1. Les pouvoirs du Président de la République empiètent sur ceux du Premier ministre
2. Le Président de la République n’est pas responsable politiquement
3. L’articulation des institutions européennes et françaises impose de repenser le rôle et la responsabilité du Président de la République
B. LES TENTATIVES DE RÉÉQUILIBRAGE DES POUVOIRS AU SEIN DE L’EXÉCUTIF ONT, PARADOXALEMENT, ACCENTUÉ CES DÉRIVES
1. L’instauration du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral ont renforcé l’emprise du Président de la République sur le Gouvernement et la majorité parlementaire
2. Malgré la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Président de la République demeure un acteur politique et institutionnel largement irresponsable

II. PROPOSITIONS : VERS UN NOUVEAU RÔLE ET UNE NOUVELLE DURÉE DE MANDAT POUR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
Proposition n° 6 : Redéfinir le rôle du Président de la République
1. Maintenir l’élection au suffrage universel direct
2. Moderniser le rôle d’arbitre
Proposition n° 7 : Réinventer le septennat
1. Vers un mandat de sept ans non renouvelable
2. Pour une inversion du calendrier électoral, en cas de maintien du quinquennat
Proposition n° 8 : Renforcer la responsabilité de l’exécutif et améliorer son contrôle sur les questions européennes

THÈME N° 4 : LE PARLEMENT DU NON-CUMUL

I. LA REVALORISATION DU PARLEMENT EST AU COEUR DES RÉFORMES VISANT AU RÉÉQUILIBRAGE DES INSTITUTIONS
A. L’ENJEU DE LA REVALORISATION DU PARLEMENT SE HEURTE À DES ATTENTES PARADOXALES
1. Le temps législatif n’est pas le temps médiatique
2. L’ « inflation législative », source d’insécurité juridique, alimente la défiance des citoyens
B. DES RÉFORMES SUCCESSIVES ONT DÉJÀ DOTÉ LE PARLEMENT DE NOMBREUX OUTILS
1. Les réformes ont cherché à améliorer le fonctionnement du Parlement
2. Des outils nombreux, mais sans doute insuffisamment utilisés, sont désormais à la disposition des parlementaires
C. CERTAINES RÉFORMES CONSTITUTIONNELLES ONT EU POUR CONSÉQUENCE, PARFOIS INDIRECTE, D’AFFAIBLIR LE PARLEMENT
1. La mise en oeuvre du quinquennat
2. La session unique
3. Le partage de l’ordre du jour

II. PROPOSITIONS : FONDER LE PARLEMENT DU NON-CUMUL
Proposition n° 9 : Réduire le nombre de députés (à 400) et de sénateurs (à 200) afin de renforcer leur poids dans les institutions
Proposition n° 10 : Rénover le bicamérisme
Proposition n° 11 : Libérer le Parlement de ses carcans
1. Supprimer la limitation du nombre de commissions permanentes
2. Libérer le droit d’amendement dans le domaine financier
3. Interdire au Gouvernement d’amender ses projets de loi ou, a minima, soumettre ses amendements à un délai de dépôt
Proposition n° 12 : Améliorer la fabrique de la loi
1. Limiter la procédure accélérée dans sa forme actuelle à un ou deux textes par session et instaurer une nouvelle forme de procédure accélérée dont l’usage ne serait pas contingenté
2. Respecter une plus stricte séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement et prévoir une procédure pour écarter des lois les dispositions non normatives
3. Rénover la procédure de discussion des textes
Proposition n° 13 : Améliorer les instruments de contrôle et les droits de l’opposition
1. Supprimer la semaine de contrôle pour en faire une semaine réservée aux travaux des commissions
2. Instituer un contre-rapporteur d’opposition
3. Instaurer un « droit de réplique », dont pourrait user l’auteur d’une question au Gouvernement
4. Renforcer le contrôle sur les nominations envisagées par le Président de la République en substituant au système actuel une majorité positive des 3/5
5. Obliger le Gouvernement à justifier devant les commissions parlementaires compétentes la non-publication des décrets d’application à l’expiration d’un délai de six mois
Proposition n° 14 : Faire une place plus large aux citoyens et aux questions européennes
1. Développer les ateliers législatifs citoyens
2. Expérimenter le dépôt d’amendements citoyens
3. Faire entrer plus largement l’Europe au sein du Parlement

THÈME N° 5 : CONSOLIDER L’ÉTAT DE DROIT

I. INVESTIE D’ATTENTES CROISSANTES DE LA PART DES CITOYENS, LA JUSTICE FAIT PARADOXALEMENT L’OBJET DE NOMBREUSES CRITIQUES
A. ATTRIBUT ESSENTIEL DE L’ÉTAT, LA JUSTICE PEINE À AFFIRMER SON INDÉPENDANCE
1. Le juge a longtemps été cantonné à un rôle de « bouche » de la loi
2. L’indépendance de la justice, inachevée, doit être consolidée
B. LA JUSTICE FAIT AUJOURD’HUI L’OBJET DE FORTES ATTENTES ET DE VIVES CRITIQUES
1. La « judiciarisation » de la société est à l’oeuvre
2. La justice suscite cependant méfiance et critiques

II. PROPOSITIONS : RENFORCER LES JUSTICES JUDICIAIRE, SOCIALE ET CONSTITUTIONNELLE
Proposition n° 15 : Renforcer l’indépendance de la justice
1. Consacrer l’indépendance et l’impartialité du « pouvoir » judiciaire dans le titre VIII de la Constitution
2. Réformer le Parquet pour accroître son indépendance.
3. Faire du Conseil supérieur de la magistrature le garant de l’indépendance de la justice
Proposition n° 16 : Étudier la proposition tendant à la création d’un véritable ordre des juridictions sociales
Proposition n° 17 : Moderniser le Conseil constitutionnel
1. Renouveler sa composition et son mode de nomination
2. Réformer son fonctionnement

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL

QUESTIONNAIRE

RÉSULTATS AGRÉGÉS DES RÉPONSES AU QUESTIONNAIRE

COMPTES RENDUS DES RÉUNIONS
Réunion constitutive du groupe de travail le jeudi 27 novembre 2014
Réunion sur le thème : « Une crise de la République ? », le vendredi 19 décembre 2014
Audition de Mme Laurence Parisot, vice-présidente de l’Institut français d’opinion publique et ancienne présidente du Mouvement des entreprises de France, et de M. Jean Pisani-Ferry, commissaire général de France Stratégie, sur le thème de la globalisation, le vendredi 16 janvier 2015
Audition de MM. Yves Bertoncini, directeur de l’Institut Jacques Delors, Jean-Louis Bourlanges, essayiste et ancien député européen, et Jean Quatremer, journaliste, sur le thème de l’Europe le vendredi 16 janvier 2015
Audition de M. Denis Giraux, maître de conférences à l’Université Paris II, et de Mme Laurence Morel, maître de conférences à l’Université Lille II, sur le thème du référendum, le vendredi 30 janvier 2015.
Audition de Mme Dominique Schnapper, directrice d’études à l’École des hautes études en sciences sociales, et de M. Henri Verdier, directeur d’Étalab, sur le thème des nouvelles voies de la démocratie, le vendredi 30 janvier 2015
Audition de M. Pierre Cahuc, professeur à l’École polytechnique, sur le thème de la démocratie sociale, le jeudi 5 février 2015
Audition de M. Bruno Latour, professeur à Sciences Po, sur le thème de la démocratie sociale, le jeudi 5 février 2015
Audition de M. Benoît Hartmann, porte-parole de France Nature Environnement, sur le thème de la démocratie environnementale, le jeudi 5 février 2015
Audition de M. Guillaume Liegey, dirigeant de la startup en stratégie électorale « Liegey Muller Pons », et de M. Frédéric Sawicki, professeur à l’Université Paris I, sur le thème des partis politiques, le vendredi 13 février 2015
Audition de M. Philippe Doucet, député du Val-d’Oise, sur le thème de l’élu, le vendredi 13 février 2015
Audition de M. Bastien François, professeur l’Université Paris I, sur le thème de la dyarchie de l’exécutif, le vendredi 13 mars 2015
Audition de M. Olivier Beaud, professeur à l’Université Paris II, et de Mme Marie-Claire Ponthoreau, professeure à l’Université Bordeaux IV, sur le thème de la responsabilité de l’exécutif, le vendredi 13 mars 2015.
Audition de M. Jean-Emmanuel Ray, professeur à l’Université Paris I, sur le thème de la démocratie sociale, le vendredi 27 mars 2015.
Point d’étape sur l’avancée des travaux du groupe de travail, le vendredi 27 mars 2015
Audition de M. Jean-Claude Casanova, président de la Fondation nationale des sciences politiques, sur les modes de scrutin, le vendredi 10 avril 2015
Audition de Mme Géraldine Muhlmann, professeure à l’Université Paris II, journaliste, sur le thème du temps politique, le vendredi 10 avril 2015
Audition de M. Jean-Noël Jeanneney, historien et ancien ministre, sur le bicamérisme, le vendredi 17 avril 2015
Audition de M. Olivier Rozenberg, professeur associé à Sciences Po, sur le thème de l’opposition, et de M. Armel Le Divellec, professeur à l’Université Paris II, sur le thème du renforcement du Parlement, le vendredi 7 mai 2015
Audition de M. Régis Juanico, député de la Loire, et de Mme Laure de La Raudière, députée d’Eure-et-Loir, sur la simplification législative, le vendredi 7 mai 2015.
Audition de Mme Céline Vintzel, maître de conférences à l’Université de Reims Champagne-Ardenne, sur le renforcement du Parlement, le vendredi 22 mai 2015
Tour de table consacré à la question de la représentation, le vendredi 22 mai 2015
Audition de M. Bernard Manin, directeur d’études à l’École des hautes études en sciences sociales, sur le thème de la représentation, le vendredi 29 mai 2015.
Audition de M. Pascal Jan, professeur à l’Institut d’études politiques de Bordeaux, sur le thème du bicamérisme, le vendredi 29 mai 2015.
Audition de M. Pierre Joxe, Premier président honoraire de la Cour des comptes, membre honoraire du Parlement, sur le thème de la justice, le vendredi 12 juin 2015
Audition de M. Denis Salas, magistrat, sur le thème de la Justice, le vendredi 12 juin 2015
Réunion consacrée à la préparation du rapport, le vendredi 26 juin 2015
Réunion consacrée à la présentation du projet de rapport, le vendredi 25 septembre 2015
Réunion consacrée à l’examen du rapport, le vendredi 2 octobre 2015

LISTE DES AUDITIONS, OUVERTES À LA PRESSE, ORGANISÉES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL

CONTRIBUTIONS DES PERSONNES AUDITIONNÉES