Les industries françaises de défense

La France a fait le choix d'un modèle d'armée complet, qui lui permet d'assurer l'ensemble des fonctions stratégiques définies dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, dont la pertinence a été confirmée par la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017. À cette fin, elle dispose sur son territoire de capacités industrielles à même d'assurer de manière autonome la production et la fourniture de la quasi-totalité des équipements nécessaires aux armées pour remplir leurs missions. S'inscrivant sur le temps long, le développement des industries françaises de défense est indissociable de celui de la puissance militaire de la France, et reste marqué par une relation étroite entre ces industries et l'État.

Pour autant, loin d'être monolithique, le paysage industriel de la défense française est en mouvement permanent, après avoir connu des transformations structurelles majeures. En particulier, dans un monde en forte évolution (élargissement du spectre des menaces, compétition de puissance accrue entre États, accélération technologique), les industries de défense doivent plus que jamais s'adapter.

Une tradition industrielle au service de la puissance de l'État

Les industries françaises de défense sont les lointaines héritières d'une longue tradition de développement, sous l'impulsion de l'État, du potentiel des sciences et de la technique au service de la puissance de celui-ci. La création (au courant du Grand Siècle) puis le développement des arsenaux de la marine, celui des manufactures d'armes (tout le long des XVIIe, XVIIIe, XIXe et XXe siècles), ou la création de la régie spéciale des poudres et salpêtres sous Louis XVI en sont l'illustration. La mise en place de ces capacités industrielles a été accompagnée de la création d'écoles et de corps spécialisés d'officiers et d'ingénieurs, permettant à l'État d'en assurer la maîtrise technique, qui apparaît ainsi consubstantielle au déploiement de la puissance militaire.

Bien plus proche de nous, la volonté politique de doter la France d'une capacité de dissuasion nucléaire autonome a fortement structuré une partie du paysage industriel de la défense tel que nous pouvons l'observer aujourd'hui. Elle a conduit en particulier à fédérer autour de grands programmes technologiques les capacités nécessaires à leur développement, concomitamment à la création d'une structure étatique dédiée à la conduite des programmes d'armement (création de la délégation ministérielle pour l'armement en 1961, devenue direction générale pour l'armement) et à la mise en place des outils budgétaires nécessaires pour en assurer la réalisation (vote de la première loi de programme en 1960). Ce paysage connaît une évolution importante à partir des années 1990, avec en particulier la transformation des anciens arsenaux d'État en sociétés de droit privé à capitaux publics et la concentration des secteurs industriels à travers des fusions successives de sociétés au courant des années 2000.

Une réalité multiforme

L'industrie de défense présente la particularité d'échapper aux nomenclatures françaises et européennes (Claude Serfati, L'industrie française de défense, La Documentation française, 2014), ce qui entraîne une difficulté méthodologique pour la définir avec précision. La partie la plus visible est constituée des maîtres d'œuvre industriels, contractuellement responsables vis-à-vis de l'État de la réalisation des systèmes d'armes. Constitués de grands groupes de défense (Airbus Group, Dassault Aviation, Naval Group, Thales, MBDA, Nexter, Arquus, Safran), ils présentent de premier abord une très grande hétérogénéité, à la fois de taille (en nombre d'employés et en chiffre d'affaires), mais surtout d'activités (très marquées sectoriellement) et de finalités (Airbus ou Safran réalisent ainsi près de 80% de leur chiffre d'affaires sur les marchés civils, a contrario des entreprises comme Nexter ou MBDA sont exclusivement tournées vers l'armement).

D'après l'Observatoire économique de la défense ("Année statistique de la Défense : édition 2019", Écodef, n° 139, novembre 2019), la base industrielle et technologique de défense (BITD) regroupe près de 2 000 entreprises (dont une grande majorité de petites et moyennes entreprises) totalisant un chiffre d'affaires pour les seules activités défense de près de 30 milliards d'euros (soit environ un quart de leur chiffre d'affaires total). Cet ensemble s'organise en filières ou en écosystèmes complexes, mêlant ensembliers-systémiers-intégrateurs (Airbus Group, Naval Group et Dassault Aviation par exemple), équipementiers (Safran, MBDA, Thales…) et un vaste réseau de sous-traitants spécialisés. Plus largement, elle implique également des établissements de recherche, et concourt ainsi dans son ensemble à la conception, à la production, à la maintenance et au démantèlement des équipements militaires. Bien que de petite taille comparativement à d'autres secteurs industriels, les industries de défense françaises concentrent néanmoins un savoir-faire technique unique dont la France tire une grande partie de sa puissance militaire.

Une relation étroite avec l'État

Si l'État a progressivement transféré la plupart de ses activités de production industrielle de défense, il continue à jouer un rôle central. Il reste avant tout un client, mais il a également un rôle de régulateur (en fixant les lois et réglementations relatives au commerce des armes ou aux investissements étrangers), et il reste un actionnaire de référence, si ce n'est majoritaire, de la plupart des grandes entreprises de défense françaises (par exemple Naval Group, Safran, Technicatome, Thales).

L'État conduit ainsi, à travers ces trois leviers en particulier, une politique industrielle qui fait partie intégrante de sa stratégie de défense. Outre son poids en tant que client, son action s'étend en amont avec le financement de la recherche et du développement (R&D) des systèmes de défense et la mise en place d'une politique spécifique de soutien à l'innovation et aux petites et moyennes entreprises, à l'instar des dispositifs accompagnement spécifique des travaux de recherches et d'innovation défense (ASTRID) et ASTRID maturation, orientés vers la recherche, et régime d'appui pour l'innovation duale (RAPID), dédié aux entreprises de moins de 2 000 salariés.

L'objectif de cette politique industrielle est de garantir à la France son autonomie stratégique, entendue comme non dépendance à des acteurs étrangers, mais plus encore comme "capacité à faire, à produire, à vendre et à utiliser les équipements sans autres contraintes que celles que la France se donne, au titre de sa réglementation et des traités qu'elle signe" (Bertrand Le Meur, "L'industrie, une question de souveraineté ?", Le Magazine des ingénieurs de l'armement, n° 110, octobre 2016). Loin d'être propriétaire de toutes ces capacités industrielles, l'État cherche à maintenir un équilibre entre ces différents acteurs, en favorisant un cadre propice à leur développement économique qui constitue in fine le garant de la pérennisation de leurs activités.

Une dépendance croissante aux exportations d'armement

Dans un contexte budgétaire qui reste, malgré tout, contraint, et face à un renchérissement du coût de fabrication et de maintenance des équipements militaires lié notamment à une complexification et à une intensité technologiques plus fortes des nouvelles générations de matériel, le seul marché domestique français n'est plus suffisant pour assurer la pérennité de ses industries de défense. Les exportations d'armement jouent un rôle crucial pour la pérennisation de la BITD en France, troisième exportateur mondial d'armement, derrière les États-Unis et la Russie. La part de la production française d'armement exportée est passée de 8% dans les années 1960, puis 15% dans les années 1970, à près de 30% de la production totale en 2021, traduisant une dépendance croissante aux exportations d'armement qui pose des questions de fond sur la pérennité du modèle industriel sous-jacent (Josselin Droff et Julien Malizard, "Sous-marins australiens : le modèle français d'exportation d'armes en question", The Conversation, 27 octobre 2021).

Les industries de défense sont confrontées à des obstacles qui entravent le développement de leurs exportations et sur lesquels elles ont peu de leviers, à l'instar de la réglementation américaine sur le trafic d'armes international (International Traffic in Arms Regulations, ITAR), qui soumet au contrôle du gouvernement américain l'exportation ou la réexportation d'équipements militaires intégrant des composants, équipements ou technologies développées aux États-Unis. Surtout, la quasi-totalité des pays importateurs d'armement ont une politique de compensation, ou offset, qui consiste pour une entreprise à s'engager auprès d'un État client à offrir des compensations en contrepartie de l'attribution d'un marché public. Partie intégrante de la négociation, celles-ci prennent de plus en plus souvent la forme de transferts de technologie ou d'un engagement à fabriquer tout ou partie des équipements dans le pays client. Sur le long terme, elles peuvent contribuer à l'émergence de puissances industrielles potentiellement concurrentes ou autosuffisantes, ce qui représente un risque pour la soutenabilité de ce modèle.

La bascule technologique

Le secteur industriel de la défense a longtemps été considéré, à raison, comme un secteur pionnier dans le développement des hautes technologies. Par la nature même de leurs activités et grâce aux importantes ressources qui y ont été consacrées, les industries de défense ont effectivement contribué au développement de technologies aujourd'hui largement utilisées pour des usages à la fois civils et militaires (radars, GPS, semi-conducteurs, internet, etc.) Le rythme et la nature des évolutions technologiques ont toutefois un impact sur les modalités et sur les efforts de R&D et d'innovation des entreprises de la défense. En matière d'innovation, elles s'ouvrent de plus en plus à des entreprises, des start-up ou des laboratoires traditionnellement plus tournés vers les marchés civils, externalisant ainsi une partie de leur R&D et recherchant sur les marchés civils des solutions technologiques à intégrer aux systèmes de défense qu'ils développent.

Cette ouverture vers le civil consacre une forme de bascule du temps des spin-off (extensions à un usage civil d'innovations conçues initialement pour un usage militaire) vers celui des spin-in (captations des innovations civiles pour les intégrer à un système de défense), même si ce n'est évidemment pas généralisable à tous les domaines technologiques. L'éventail de plus en plus large des technologies développées, l'essor des technologies informatiques en particulier, conduisent également ces entreprises à repenser leur modèle d'innovation (Renaud Bellais et Josselin Droff, "Innovation et technologie dans l'armement : un modèle en nécessaire transformation", dans l'Annuaire français de relations internationales, vol. XVIII, Centre Thucydide, 2017). Celui-ci, plus ouvert sur le civil, cherche également à être plus agile et plus adaptable aux évolutions technologiques, un enjeu important pour des entreprises dont le modèle de R&D est traditionnellement plus séquencé et verticalisé.

Nouveaux entrants et nouveaux modèles

Les industries de défense n'apparaissent de fait plus nécessairement comme les fournisseurs exclusifs de capacités de défense au profit des États. L'extension des conflits à des domaines de plus en plus larges (le cyberespace en particulier), le développement très fort des technologies de l'information et le nivellement technologique constituent un élargissement à la fois des capacités nécessaires aux États pour faire face à des menaces de plus en plus diversifiées, et des modalités de réponse à ces menaces. Cette expansion des champs technologiques de la défense a fait entrer dans sa sphère de nouveaux acteurs, fournisseurs de nouvelles technologies dans des domaines très variés (informatique, logiciels, capteurs, biotechnologies, etc.), qu'il s'agisse, de façon non exhaustive, de grandes entreprises du secteur civil, des géants du numérique ou d'acteurs issus de l'écosystème des start-up.

Cette évolution touche également les modèles d'acquisition des équipements et des capacités militaires, à travers par exemple le recours accru à l'externalisation, la location de capacités (dans le domaine du transport stratégique par exemple), le développement de partenariats public-privé, la mutualisation de moyens (Antoine Pietri et Benoît Rademacher, Antoine Pietri et Benoît Rademacher, "Impact des nouveaux modèles économiques industriels sur les équipements des armées", Études de l'IRSEM, n° 64, décembre 2018). Le secteur traditionnel de la défense est ainsi confronté à de nouvelles formes de concurrence, conséquences entre autres de la diversification ou de l'abaissement des barrières technologiques, mais également de l'évolution des besoins des armées.

La coopération dans les programmes d'armement

L'augmentation des coûts unitaires des équipements militaires et le développement de capacités militaires nouvelles pour faire face à un large spectre de menaces rendent de moins en moins soutenable le maintien d'une BITD autonome dans ses modalités actuelles. Comme alternative à des "achats sur étagère" qui rendraient obsolète la notion d'autonomie, la mutualisation de la demande d'équipements entre plusieurs pays partenaires afin de réaliser des économies d'échelle (et, le cas échéant, harmoniser les capacités militaires) constitue une réponse à fort enjeu. En Europe, celle-ci a pris la forme de la conduite de programmes d'armement gérés conjointement par plusieurs pays, en vue d'acquérir en commun des équipements militaires. Ces coopérations sont réalisées sur une base intergouvernementale, ou par une structure ad hoc créée en 1996 à l'initiative de la France, de l'Allemagne, de l'Italie et du Royaume-Uni : l'Organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR). De nombreux équipements, tels l'hélicoptère de combat Tigre ou l'avion de transport militaire A400M, ont été acquis de cette façon. Si ce mode d'acquisition est loin d'être majoritaire, il n'en constitue pas moins une avancée indéniable pour la coopération européenne.

Cependant, ce mode de coopération, qui oblige les États à s'entendre sur leurs besoins, ne va pas sans difficultés. C'est ce que soulignent les députés Françoise Dumas et Éric Straumann dans leur "Rapport d'information sur les enjeux européens de l'industrie de défense", pointant les résultats mitigés de certains programmes en coopération (Assemblée nationale, février 2019). Les économies d'échelle attendues n'ont ainsi pas été systématiquement au rendez-vous du fait notamment de divergences notables dans les besoins des pays, qui conduisent à des spécifications, et donc à des équipements, différenciés. Cette forme de coopération oblige également les États clients à faire le choix des entreprises (et à travers elles des sites industriels) retenues pour le projet en coopération, non nécessairement implantées sur leur territoire et potentiellement en compétition avec des entreprises nationales.

La consolidation industrielle européenne

Dans un paysage industriel de défense européen qui s'est essentiellement construit sur une base nationale, une telle coopération englobe des enjeux dépassant largement ceux uniquement industriels et revêt une dimension politique forte. La recherche de synergies industrielles via le rapprochement d'entreprises de défense constitue une deuxième réponse à ces enjeux. Le paysage industriel de défense européen apparaît de fait très morcelé et sa rationalisation est, elle aussi, souvent évoquée. Les sociétés Airbus Group et MBDA sont deux exemples réussis de fusion d'entreprises d'aéronautique et de défense au niveau européen, opérant de surcroît dans des secteurs d'activité particulièrement sensibles. Sont-ils seulement reproductibles ? Rappelons que ces rapprochements se sont construits sur un projet industriel commun (la construction d'avions de ligne pour Airbus ou le développement des missiles de croisière pour MBDA) et n'ont pas été exempts de difficultés (celles rencontrées en particulier par le programme A400M démontrent que la maîtrise industrielle acquise par une entreprise dans un secteur donné, l'aviation civile, ne préjuge pas de celle de projets nouveaux). Un rapprochement capitalistique, à l'instar de la création de KNDS en 2015 (holding regroupant les sociétés française Nexter et allemande Krauss-Maffei Wegmann), est peut-être nécessaire ou un préalable, mais loin d'être suffisant en soi.

Une rationalisation de capacités industrielles, dans l'objectif d'obtenir des gains dans la production des équipements, implique a priori de faire des choix : spécialisation de sites, suppression de doublons, réduction du nombre des équipements produits, normalisation des procédures, mutualisation de moyens, fusion de services, etc. Elle a donc un impact sur l'emploi, potentiellement, mais elle entraîne également une dilution du contrôle exercé par un État sur les entreprises concernées. Les difficultés pour opérer de tels rapprochements apparaissent évidentes, et sont liées en grande partie à des intérêts antagonistes : recherche d'une efficacité organisationnelle contre maintien de compétences industrielles sur chaque territoire, mutualisation de certaines compétences contre protection du secret, volonté d'autonomiser les acteurs industriels contre volonté de contrôle, sans parler des divergences politiques potentielles sur des sujets sensibles, tels que l'export. Elles ne sont pas insurmontables, mais demandent de la concertation, du temps et des concessions.

Une approche volontariste

Malgré ces difficultés, la volonté politique de faire avancer la coopération européenne de défense reste intacte. Ainsi, les projets capacitaires communs annoncés dans le domaine de l'aviation de combat (système de combat aérien du futur, SCAF) ou des chars de combat (main ground combat systems, MGCS) apparaissent structurants. Ils pourraient, en toute hypothèse, favoriser l'émergence d'acteurs industriels européens plus intégrés dans les domaines de l'aviation, de la motorisation et de l'armement terrestre, tout en rationalisant les parcs d'équipements. L'approche de coopération choisie paraît également novatrice, partant d'un besoin commun formulé au niveau des États clients, qui se seraient a priori entendus sur les chefs de file industriels choisis, laissant à ceux-ci le soin d'organiser la maîtrise d'œuvre. Une répartition des rôles donc, avec des intérêts partagés par chaque acteur. Les succès de cette approche passent néanmoins par de nombreux compromis qui sont loin d'être garantis à ce stade et qui ne seront acquis, le cas échéant, que sur le temps long. Cet exemple montre la difficulté à bâtir des coopérations dans un domaine qui touche à de nombreux intérêts au cœur de chaque État.

La guerre en Ukraine et la résurgence du risque de conflits de haute intensité aux portes de l'Europe change évidemment la donne. La prise de conscience des États européens de la nécessité d'être équipés militairement pour faire face à ces menaces et de conserver, si ce n'est d'acquérir, une certaine autonomie en matière de défense pèsera sur les décisions à venir. Avec les premières annonces d'augmentation des budgets de défense, cette guerre pourrait constituer un catalyseur pour la coopération européenne industrielle de défense.

Elle présente néanmoins des risques. D'une part, la relation de certains États européens avec les États-Unis, déjà forte, pourrait être renforcée, ceux-là recherchant auprès de ceux-ci les équipements militaires et une certaine forme de protection. D'autre part, la tentation pourrait être forte que chaque État cherche à consolider sa base industrielle nationale de défense, au détriment d'une coopération au niveau européen. En tout état de cause, les circonstances ont remis en exergue le caractère indissociable de la puissance militaire et des capacités industrielles de défense. Dans ce contexte, les industries françaises de défense ont un rôle majeur à jouer.