Comment les opérations extérieures (OPEX) sont-elles préparées ? Quels sont leurs cadres d'intervention ? Quelles sont celles en cours ? Comment sont-elles financées ?
Que sont les OPEX ?
D'après la définition traditionnelle donnée par le ministère des armées, les opérations extérieures sont les “interventions des forces militaires françaises en dehors du territoire national”.
La qualification d’OPEX résulte d’un arrêté du ministre des armées, qui porte ouverture du théâtre d’engagement en précisant la zone géographique et la période concernées. Les OPEX se distinguent des forces prépositionnées dans des bases en Afrique en vertu d’accords de défense ou en mer.
En amont du déploiement des forces, le Centre de planification et de conduite des opérations fait diverses propositions de noms d’opérations, parmi lesquelles la présidence de la République choisit la dénomination retenue in fine. Les opérations récentes ont pour nom Harmattan (Libye, 2011), Serval (Mali, 2013), Sangaris (République centrafricaine, 2013), Barkhane (Sahel, 2014), Chammal (Irak, Syrie, 2014) ou Aigle (renforcement du dispositif militaire de l'OTAN en Roumanie, 2022).
Depuis 1995, les armées françaises ont été engagées dans quelque 106 opérations menées à l’extérieur des frontières nationales. À ces opérations, il convient d’ajouter cinq opérations lancées antérieurement à cette date mais toujours en cours : en Israël (depuis mai 1948), au Liban (1978), au Sinaï (1982), dans le golfe de Guinée (1990) et au Sahara occidental (1991).
Les OPEX se déroulent dans le cadre (voir la carte des déploiements opérationnels du ministère des armées) :
- de l’ONU : Liban (opération Daman menée dans le cadre de la Finul), Côte d’Ivoire (Onuci), Sahara occidental (Minurso), Liberia (Minufil), République démocratique du Congo (Monusco) ;
- de l’Union européenne : mandat de la Mission de sécurité européenne pour l’assistance à réforme de la sécurité en République démocratique du Congo (EUSEC) achevé en juin 2016 ; opération Atalanta (2008) de lutte contre la piraterie maritime au large de la Corne de l’Afrique ;
- de forces multinationales, comme la Force multinationale d’observation (FMO) dans le Sinaï ;
- et dans un cadre national (équipes de protection embarquées sur des bateaux thoniers-seniers de sociétés d’armateurs privés français).
OPEX en cours ou récentes
Plusieurs OPEX sont en cours ou se sont achevées récemment. Elles peuvent impliquer l'armée de terre, la marine nationale ou l'armée de l'air et de l'espace.
Opération Barkhane (4 600 militaires)
L'opération Barkhane a été lancée le 1er août 2014 en partenariat avec le G5 Sahel (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger et Tchad). Elle était destinée à soutenir les États sahéliens dans leur lutte contre les groupes terroristes armés par :
- la coopération (formation et conseil des armées partenaires) ;
- le partenariat (task force Takuba, un détachement européen en soutien des partenaires africains) ;
- la réassurance (interventions par voie aérienne au profit des forces alliées).
Le président de la République a annoncé la fin de l'opération Barkhane en février 2022.
Opération Chammal (600 militaires)
Cette opération lancée le 19 septembre 2014 est le volet français de d'une opération internationale. Inherent Resolve rassemble 78 pays et cinq organisations internationales. L'objectif est d'accompagner et de conseiller les forces irakiennes dans leur lutte contre Daech.
Opération Daman (700 militaires)
Depuis 1978 la France contribue à la Finul, au Liban, dans le cadre de l'opération Daman. Ses soldats arment principalement la Force Commander Reserve (FCR). Ses missions sont :
- de constituer une force de réserve (réaction, dissuasion, coercition) ;
- d'effectuer des missions d'observation et de reconnaissance avec les forces armées libanaises ;
- de former des soldats libanais (près de 40 entraînements par an).
Mission Lynx (300 militaires)
Cette opération lancée en 2017 vise à rassurer les alliés d'Europe centrale et de l'Est se sentant menacés par une présence avancée renforcée de l'OTAN (Enhanced Forward Presence). Le contingent de 300 militaires vient renforcer le bataillon de présence avancée en Estonie.
Mission Aigle (800 militaires, dont 300 Belges)
L'armée française a déployé en mars 2022 des troupes sur la base Mihail Kogălniceanu, en Roumanie, dans le cadre du renforcement de la posture dissuasive et défensive de l'OTAN sur le flanc est de l'Europe et de la guerre d'agression russe en Ukraine.
Qui décide et contrôle les OPEX ?
La décision d’engagement, une prérogative régalienne
La décision d’engagement des armées est prise par le président de la République en Conseil de défense sur le fondement des prérogatives qu’il tient de l’article 15 de la Constitution du 4 octobre 1958 et de l’article 5, alinéa 2, qui fait de lui le “garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités”.
Les ordres d’opération et la directive administrative et logistique sont produits par l’état-major des armées. La directive précise le périmètre géographique du théâtre d’opérations et ses modalités de soutien, dont le soutien financier (affectation des dépenses aux budgets opérationnels de programmes OPEX et versement de l’indemnité de sujétion pour service à l’étranger, notamment).
Le contrôle parlementaire des OPEX
Avec la modification des dispositions de l’article 35 de la Constitution, la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a renforcé le contrôle parlementaire.
Si le gouvernement décide d’engager une intervention armée, il doit informer le Parlement dans les trois jours. Un débat parlementaire sans vote peut être organisé, comme ce fut le cas le 24 septembre 2014 lors de l’intervention de la France en Irak avec l’opération Chammal ou le 25 septembre 2015 lors de l’engagement des forces aériennes en Syrie. Si l’intervention extérieure se prolonge au-delà de quatre mois, le gouvernement soumet cette prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort.
Depuis l’entrée en vigueur de cette disposition, le gouvernement a demandé à sept reprises la prolongation d’une intervention extérieure :
- le 22 septembre 2008 demande de prolongation de l’intervention en Afghanistan ;
- le 28 janvier 2009 demande de prolongation de cinq interventions (Côte d’Ivoire, Tchad, Liban, Kosovo, République centrafricaine) ;
- le 12 juillet 2011 demande de prolongation de l’intervention en Libye ;
- le 22 avril 2013, demande de prolongation de l’opération Serval au Mali ;
- le 25 février 2014 demande de prolongation de l’opération Sangaris en République centrafricaine ;
- le 13 janvier 2015, demande de prolongation de l’opération Chammal en Irak ;
- le 25 novembre 2015, demande de prolongation de l’engagement des forces aériennes au-dessus du territoire syrien.
La budgétisation et le financement des OPEX
Dans son rapport de novembre 2016 sur les OPEX, la Cour des comptes constate une modification de la nature et du coût des OPEX entre 2012 et 2015. Ces engagements armés se déploient selon des formats, intensités et durées variables, avec des répercussions quant à l’affectation des dépenses : sur quels budgets affecter les dépenses d’entraînement de l’armée afghane ou la protection des navires au large de la Somalie ?
La Cour des comptes souligne que les dépenses supplémentaires dues aux OPEX ont représenté, au cours des trois derniers exercices, plus de 1,1 milliard d’euros chaque année. Le coût unitaire, par militaire projeté, d’une opération extérieure a plus que doublé depuis une décennie, pour atteindre plus de 100 000 d’euros par soldat déployé par an.
Ce surcoût avoisine 1,5 milliard d’euros en 2021, OPEX et missions intérieures (MISSINT) confondues. Le rapport, déposé le 24 novembre 2021, par les sénateurs Cédric Perrin et Hélène Conway-Mouret, estime jusqu'à 330 millions d'euros le surcoût non provisionné. En 2020, ces surcoûts non provisionnés s’élevaient à 220 millions d’euros.
La Cour des comptes et le Sénat (rapport d’octobre 2016) ont demandé une meilleure connaissance du surcoût croissant des OPEX et ont recommandé d’inscrire en loi de finances initiale une dotation réaliste et sincère pour les OPEX.
La loi de programmation militaire 2019-2025 du 13 juillet 2018 consacre la remontée de l’effort de défense de la France, voulue par le président de la République, pour faire face aux menaces décrites par la Revue stratégique d’octobre 2017 et actualisées en 2021.
Outre l’augmentation prévue au budget général, la loi de programmation militaire (LPM) prévoit que le ministère des armées prenne progressivement en charge l’intégralité du coût des opérations extérieures, jusqu'ici partiellement financé par d’autres ministères. La loi de finances pour 2022 sécurise le financement des OPEX (et des MISSINT) avec 1,1 milliard d'euros de provision.
Le régime de rémunération des militaires en OPEX
Selon le rapport de la Cour des comptes de novembre 2016, l’indemnité pour sujétion de services à l’étranger (ISSE) s’élevait à 291,3 millions en 2015 et concernait un effectif de 8 160 personnes. Le montant moyen annuel de l’ISSE s’élève à 35 000 euros par militaire.
Les missions en OPEX durent en général quatre mois. Depuis le 1er octobre 2015, la carte de combattant est attribuée à tous les militaires ayant servi pendant au moins quatre mois (120 jours cumulatifs de présence) en opération extérieure. Ainsi, depuis 1993, 200 673 cartes du combattant OPEX ont été délivrées, dont près de 80 000 au titre de quatre mois de présence.
