La sélection des candidats aux élections présidentielles : procédures et légitimité

L'élection présidentielle est au cœur du système politique français. Sa centralité a été renforcée par le quinquennat mais aussi les évolutions du calendrier électoral qui place, depuis 2002, les élections législatives quelques semaines après les élections présidentielles. L'élection proprement dite est précédée d'une double sélection. La plupart des candidats sont d'abord désignés, le plus souvent, par un parti politique selon des modalités qui ont évolué ces dernières années. Ils doivent ensuite obtenir le parrainage de 500 élus. Ce filtrage en deux paliers contribue à la fois à fermer le processus de candidature et à le légitimer. Il est de plus en plus mis en cause par la transformation et l'affaiblissement des partis mais aussi par l'aspiration à une démocratie plus participative.

Si le scrutin présidentiel est présenté comme la rencontre d'un homme et du peuple, il est de fait structuré depuis les années 1970 par les organisations partisanes qui jouent un rôle décisif dans la structuration de l'offre électorale. Rares sont les candidats qui ne s'appuient pas sur un parti qui leur offre des ressources indispensables dans la compétition électorale (capacité de mobilisation et de financement, réseaux d'élus et de militants…). François Mitterrand, Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy et François Hollande ont été leader de leur parti avant d'accéder à l'Élysée. Comment s'opère la désignation des candidats à l'élection présidentielle ? Les modalités de désignation au sein des partis ont beaucoup évolué. Le jeu interne des partis et des mécanismes de cooptation au sein des directions partisanes président à la sélection du candidat jusque dans les années 1990. Le leader du parti a longtemps été le candidat "naturel" à l'élection présidentielle mais un découplage entre leadership du parti et candidature tend à s'opérer.

Des primaires fermées aux primaires ouvertes

À partir des années 1990, le mécanisme des primaires, jusque-là étranger à la culture politique française, apparaît. Elles sont d'abord fermées c'est-à-dire réservées aux adhérents du parti. La primaire fermée donne de nouveaux droits aux membres et donc valorise l'adhésion, et permet de contourner le jeu parfois destructeur des factions ou des "courants". Selon cette méthode, les militants socialistes départagent Henri Emmanuelli et Lionel Jospin en 1995. Ce dernier défend les couleurs du PS lors de l'élection présidentielle, et sept ans plus tard, il a vocation, en qualité de premier ministre sortant, à être candidat à nouveau. La droite se rallie aux primaires fermées. Nicolas Sarkozy est ainsi désigné candidat de l'UMP pour l'élection de 2007 à l'issue d'un vote interne. Il en va de même pour Ségolène Royal qui est investie au terme d'un processus concurrentiel qui l'oppose à Laurent Fabius et Dominique Strauss-Kahn.

Les primaires fermées ne suffisent plus cependant à légitimer le candidat. L'élection de 2012 est marquée par l'organisation de deux primaires ouvertes, au PS et à EELV. Le vote n'est alors plus réservé aux adhérents mais aux sympathisants qui peuvent y participer en signant une déclaration de principes et en s'acquittant d'une somme modique. Pourquoi les partis dépossèdent-ils leurs adhérents de la prérogative exclusive de désigner le candidat ? D'abord, avec le déclin du militantisme, les bases militantes se rétrécissent, ce qui nuit à la représentativité sociale, politique ou idéologique du candidat. La légitimité strictement partisane ne suffit plus. Ensuite, les partis, de plus en plus discrédités et repliés sur leurs luttes internes, exacerbées par la personnalisation de la vie politique, cherchent à donner d'eux-mêmes une image de modernité démocratique. Enfin, en élargissant la procédure de sélection, les partis cherchent à être plus proches des attentes de leurs électeurs.

Les primaires ouvertes s'imposent ainsi au croisement de l'efficacité électorale (produire le leadership et le rassemblement) et des nouvelles exigences démocratiques (donner plus de pouvoir aux électeurs dans la définition de l'offre électorale). La double victoire de François Hollande aux primaires puis à l'élection présidentielle de 2012 constitue le mythe fondateur des primaires ouvertes. Près de trois millions d'électeurs ont participé au processus. Les débats entre candidats ont de plus été salués pour la qualité de leur échange et ont renouvelé les thématiques politiques (l'exemple de la démondialisation défendue par Arnaud Montebourg).

Sur la base de ce succès, la droite se rallie aux primaires ouvertes. François Fillon sort largement victorieux d'une compétition en novembre 2016 qui l'oppose notamment à Alain Juppé et Nicolas Sarkozy. La mobilisation est là encore exemplaire : quatre millions d'électeurs ont participé au processus. Les primaires ont levé un enthousiasme démocratique en renouvelant les processus de désignation des candidats à l'élection présidentielle et en régénérant les partis. Il aura été de courte durée. L'engouement fait en effet rapidement place au désenchantement. Les deux "partis à primaires" (le Parti Socialiste – PS – et les Républicains – LR) n'ont pas réussi à se qualifier pour le second tour de l'élection présidentielle de 2017. Les deux primaires ont produit des candidats aux options programmatiques assez radicales qui n'ont pas réussi à rassembler leur camp. Confronté à un scandale, le "Penelopegate", François Fillon s'est protégé derrière la primaire pour rendre sa candidature irréversible. Le processus de sélection n'est en aucune manière une garantie de victoire. La représentation dominante de la procédure se retourne par là même : de martingale de la victoire, les primaires sont devenues une machine à perdre aux effets jugés incontrôlables. Conçu comme un outil de régulation de la conflictualité partisane, le dispositif conduit à l'exacerber.

Une nouvelle génération de partis émerge par ailleurs lors du cycle électoral de 2017 qui transforment les rapports entre le candidat et son parti. La République en Marche ou à la France insoumise sont des structures assez informelles qui portent la candidature d'une personnalité politique. Ici le candidat fabrique le parti et pas l'inverse (le leadership n'est pas un enjeu).

La campagne de 2022

La campagne de 2022 ouvre une nouvelle période pour les primaires. Jean-Luc Mélenchon et Emmanuel Macron, candidats incontestés de mouvements qui portent toujours fortement leur empreinte, ne s'embarrassent pas de cette procédure. La candidature d'Éric Zemmour procède d'une logique proche. C'est une fois l'acte de candidature produit que la structure collective (Reconquête !) est lancée. Les partis plus anciens ou traditionnels doivent quant à eux trancher des luttes internes (sauf le Rassemblement national soudé autour de Marine Le Pen). Une certaine méfiance à l'égard des primaires est désormais de mise mais comment faire l'économie des primaires quand aucune candidature ne s'impose naturellement dans un parti ou dans un camp dès lors qu'il est fragmenté ?

Le PS et LR reviennent à des primaires fermées tandis que les écologistes ont conservé une forme ouverte. Ces primaires ont lieu sur des plateformes numériques, ce qui facilite fortement leur organisation. Les écologistes perpétuent une tradition déjà ancienne (depuis 2011 la primaire n'est pas réservée aux adhérents), rassemblent la famille écologiste (le candidat choisi émane de cinq organisations dont EELV) mais aussi mobilisent la primaire comme outil de légitimation de leur candidate et vitrine démocratique dans un contexte de lutte pour le leadership à gauche. Yannick Jadot s'impose face à Sandrine Rousseau au deuxième tour, à 2 000 voix près en septembre. 122 670 électeurs se sont inscrits sur la plateforme, soit sept fois plus que pour la primaire de 2016.

Les militants LR décident en septembre 2021, lors d'un congrès, qu'une primaire interne départagera les candidats. Alors qu'il s'était engagé catégoriquement à refuser toute primaire, Xavier Bertrand s'y résout. L'échec de son aventure personnelle hors des Républicains montre que les partis comptent encore. Mais c'est Valérie Pécresse qui remporte le vote interne, au deuxième tour, face à Éric Ciotti. La campagne interne a été dominée par des thèmes très marqués à droite (rejet de l'immigration, de l'islam, insécurité) en phase avec les préoccupations d'un électorat de militants âgés et très conservateurs. Le risque d'une primaire est toujours de produire un candidat désajusté par rapport aux préoccupations de l'électorat dans son ensemble.

La campagne présidentielle de 2022 a enfin été marquée par l'expérimentation d'une primaire, dite "populaire", d'un type nouveau. L'innovation est ici que la démarche est portée par un mouvement citoyen, non partisan, ancré dans les milieux de la démocratie participative, de la cause environnementale et de l'entreprenariat social, qui se propose de départager des candidatures multiples à gauche. C'est au départ un petit groupe de militants qui portent la démarche et qui s'appuient progressivement sur une base militante plus large (mais la gouvernance du mouvement restera fortement centralisée).
La démarche vise à dépasser des divisions dans ce camp qui compromettent toute perspective de victoire. Si la primaire est organisée par un tiers non partisan, elle vise à trancher entre des candidatures pour la plupart issues de formations politiques. La primaire populaire propose ainsi aux partis politiques de se mettre d'accord sur un socle programmatique commun et aux électeurs de parrainer sur une plateforme les candidats avant de les départager par un vote au jugement majoritaire. Le processus, chaotique et incertain, a suscité de nombreuses controverses. Certains candidats ont été soumis au vote contre leur gré (Anne Hidalgo, Yannick Jadot et Jean-Luc Mélenchon). In fine, Christiane Taubira est désignée candidate. Mais elle ne parvient pas à obtenir les parrainages requis pour participer à l'élection présidentielle.

En effet, il ne suffit pas d'être désigné par un parti ou une primaire pour prendre part au scrutin présidentiel. Pour cela, il faut formellement réunir le nombre requis de parrainages (le terme juridiquement idoine est "présentations", mais il n'est guère utilisé).

Le filtre des 500 parrainages

Tout citoyen français âgé de 18 ans et plus, jouissant de ses droits civiques, peut se présenter à l'élection, mais sa candidature n'est validée par le Conseil constitutionnel que s'il obtient au minimum 500 parrainages d'élus. Ce système constitue un filtrage préliminaire décisif dans la structuration de l'offre politique. Mis en place par la loi du 6 novembre 1962 instaurant l'élection du président au suffrage universel, il est justifié par la volonté d'éviter des candidatures trop nombreuses, fantaisistes ou de témoignage. Le parrainage était initialement de 100 élus. Une réforme (loi organique du 18 juin 1976) a porté le nombre de signatures à 500. Pour assurer une représentativité géographique minimale, les candidats sont contraints de collecter des parrainages dans au moins 30 départements ou collectivités d'outre-mer différents, sans que l'un d'entre eux dépasse un dixième des parrainages (soit 50). 42 000 parrains potentiels (chiffre de 2017) sont habilités à donner leur signature : maires, conseillers régionaux et départementaux, présidents de structures intercommunales, députés, sénateurs et députés européens, et des membres des collectivités à statut particulier (Assemblée de Corse, métropole de Lyon, conseil de Paris, assemblées ultramarines...). Ces élus ne peuvent parrainer qu'un seul candidat et leur choix est irrévocable. La loi sur la modernisation de l'élection présidentielle votée en avril 2016 a introduit une évolution importante : les parrainages reçus sont désormais rendus publiques et publiés deux fois par semaine sur le site du Conseil constitutionnel et le sur le portail Open Data de l'État (jusque-là seul un échantillon aléatoire de 500 parrains par candidat autorisé à concourir était rendu public). Cette publicité nouvelle conduit à transformer le sens du parrainage. Elle contraint les élus à justifier auprès de leur population leur choix d'autant plus que la presse locale les révèle de plus en plus à ses lecteurs. Parrainer est-ce soutenir politiquement le candidat ou, plus simplement, l'autoriser à concourir et créer les conditions du pluralisme politique ?

Une légitimité contestée

La légitimité de ce système de parrainage est de plus en plus mise en cause. À chaque campagne présidentielle le scénario se répète : les candidats les plus radicaux semblent éprouver des difficultés croissantes à rassembler leurs parrainages et dénoncent un déni de démocratie. La contrainte nouvelle de publicité semble inhiber des élus locaux (les maires des petites communes tout particulièrement) qui affichent par ailleurs de moins en moins de proximité avec la politique partisane nationale. En février 2022, le maire LR de Cannes, par ailleurs président de l'Association des maires de France (AMF), David Lisnard, donne son parrainage à Jean-Luc Mélenchon, le candidat dont il se dit "le plus éloigné", par "esprit républicain" afin que "l'ensemble des candidats représentatifs puissent concourir". François Bayrou, maire de Pau, fait de même pour Marine Le Pen.

Ces difficultés sont-elles feintes et relèvent chez des candidats se présentant "hors système" d'une stratégie de communication ? Le nombre relativement confortable de signatures obtenu in fine par ses candidats jette ex post le doute sur la sincérité de leurs craintes. La chute annoncée du nombre de parrainages n'a pas eu lieu (il y a très précisément 829 parrainages de moins entre 2017 et 2022, et un candidat qualifié de plus). Il n'en demeure pas moins que la légitimité de ce système de parrainage mérite d'être interrogée.  Il défavorise les candidats dépourvus de réseaux d'élus et de ressources partisanes. De fait le système donne au personnel politique une influence dans le choix du chef de l'État. Ne faudrait-il pas privilégier des signatures d'électeurs et non d'élus ?  La question de la représentativité politique et sociale des candidats ne peut-elle se poser en des termes nouveaux alors que les partis sont affaiblis et que l'aspiration à une démocratie plus participative se fait jour ? Héritées de l'époque où le président de la République était élu au suffrage indirect par un collège d'élus, les modalités du parrainage ont peut-être fait leur temps.

Des systèmes alternatifs existent. Le comité de réflexion sur la modernisation des institutions présidé par Édouard Balladur en 2007 propose d'abandonner le système des 500 parrainages et de le remplacer par un collège d'environ 100 000 élus qui auraient désigné à bulletin secret le candidat qu'ils souhaitaient voir concourir. La commission de la rénovation de la vie politique présidée par Lionel Jospin en 2012 propose quant à elle le principe d'un parrainage citoyen (les candidats ayant recueilli un seuil minimum de 150 000 parrainages de citoyens pourraient concourir).

La France ne peut-elle s'inspirer d'autres systèmes politiques ? La difficulté est que la place de la campagne présidentielle et le poids institutionnel du président lui-même sont assez uniques en Europe, voire même dans l'ensemble des démocraties représentatives. Dans les régimes parlementaires, qui sont la norme, le pouvoir est concentré dans les mains d'un premier ministre dont la légitimité procède à la fois du parti auquel il appartient et de la majorité parlementaire qui lui permet d'asseoir son autorité. Le présidentialisme à la française doit renouveler ses formes de légitimité. Mais la tâche est difficile tant l'élection du président au suffrage universel direct est un cadre difficile à dépasser.