France : de la défense des frontières à la défense sans frontières

L’histoire de la France est intimement liée à la défense de ses frontières. La « ceinture de fer » de Vauban, achevée entre 1690 et 1700, a joué ce rôle jusques et y compris pendant les guerres révolutionnaires et au-delà. La ligne de fortifications mise en place dans les années 1880-1890, avec Verdun pour barrer la route de Paris, sert jusque pendant la Grande Guerre. La ligne Maginot, conçue et construite dans les années 1930 pour assurer la défense du Nord et de l’Est, tombe après avoir été tournée et non sans combattre, à la fin de juin 1940.

Si l’organisation actuelle de défense de la France remonte, pour l’essentiel, au début des années 1960, le cadre, le contexte et les acteurs du système de défense et de sécurité ont connu des transformations majeures, dont témoignent les Livres blancs de 1972, 1994, 2008 et 2013 et la Revue stratégique d’octobre 2017, dernier texte paru à ce jour.

Au cœur des Livres blancs successifs : la recherche de la frontière de la défense de la France.

L’organisation française de défense et de sécurité est en effet passée de la défense nationale (Livre blanc de 1972) à la défense (Livre blanc de 1994), et de la défense à la défense et la sécurité nationale (Livres blancs de 2008 et 2013 et Revue stratégique de 2017). Au cœur de ce travail : la recherche de la frontière de la défense de la France.

L’organisation de défense et de sécurité s’inscrit dans ce cadre, y compris au plan territorial. Elle connaît une évolution de moyen terme, depuis près de vingt ans, dans le sens d’un resserrement administratif et politique au profit du pouvoir exécutif, avec une accélération depuis 2007. Dans le même temps, la mobilisation face aux crises fait émerger une nouvelle culture de gouvernement, pour que soient assurées non plus seulement la sécurité intérieure et extérieure du pays mais la continuité de la vie nationale.

La mise en ordre de la façon dont la France se défend découle, pour l’essentiel, de l’ordonnance de 1959 et des décrets des années 1960-1961. Il s’agit d’une réflexion longue, dont les origines datent des années 1930. Les textes qui la portent ont été conçus, et pour une part rédigés, par le général de Gaulle lui-même.

L’organisation de la défense de la France voulue et mise en place par le général de Gaulle est aussi une conséquence de l’« étrange défaite » (Marc Bloch) de juin 1940 et de la conscience que celle-ci, pour une bonne part, résulte d’un grave défaut d’architecture gouvernementale et militaire, et de l’échec de la défense des frontières dont la matérialisation la plus achevée, sinon la plus excessive, fut la ligne Maginot.

Le nucléaire, c’est la dernière des armes, aux mains du premier des Français.

Ne nous y trompons cependant pas. Ce qui change fondamentalement la donne, dans les années 1960, c’est la force de frappe et la dissuasion. Il n’est plus question, dès ces années-là, de politique « navale », ou de l’armement terrestre, ou bien encore aérienne dans l’esprit du général de Gaulle, mais d’une seule et unique politique de défense, arrêtée au plus haut niveau de l’État et par son chef. Le nucléaire, c’est la dernière des armes, aux mains du premier des Français.

Le contexte des années 1960 est connu : une menace majeure, massive, militaire et mondiale, à nos frontières. Un acteur essentiel et quasi unique : l’État. Une approche qui ne s’effectue plus armée par armée, mais par attributions ministérielles : à la Défense, la défense militaire ; à l’Intérieur, la défense civile ; à l’Économie, la défense économique. L’unité du tout est assurée par le gouvernement, sous l’autorité du président de la République.

Cette approche est énoncée et en quelque sorte « silicifiée » par le Livre blanc sur la défense nationale de 1972, auquel Michel Debré, ministre d’État et ministre de la Défense nationale, apporte la légitimité et la tonalité de celui qui s’estime et qui se pose comme le dépositaire de la pensée et de l’action du général de Gaulle en matière de défense. La défense, c’est alors la défense des frontières.

En 1994, lorsque François Léotard, ministre d’État et ministre de la Défense propose à Édouard Balladur, Premier ministre, la rédaction d’un Livre blanc sur la défense, la Guerre froide n’est pas encore si éloignée et le texte porte encore, à bien des égards, la trace et la marque des trente années qui précèdent. Il n’empêche : la question de la définition nouvelle de la frontière de la défense est posée. Qu’en est-il aujourd’hui ?

Les titres des Livres blancs sont éloquents. L’évolution sensible des termes de référence fait passer de la défense nationale à la défense, puis de la défense à la défense et à la sécurité nationale. Sécurité intérieure et sécurité extérieure sont désormais liées, comme le sont menaces intérieures et menaces extérieures. La frontière de la défense s’estompe, diluée dans un cadre plus large à l’intérieur, et plus lointain à l’extérieur.

• 1972, c’est la première patrouille du premier sous-marin stratégique, Le Redoutable. C’est la fin de la transition pour l’Armée de terre, dix ans après la guerre d’Algérie. C’est la rénovation de la flotte de surface. C’est une Armée de l’air nouvelle, dont les matériels font la fierté du pays. Le Livre blanc de Michel Debré est une réflexion « à froid » de gardiens vigilants du dogme gaulliste de l’indépendance nationale. Le territoire national et sa protection sont le but ultime.
• 1994, c’est la fin d’une menace massive, militaire, mondiale. C’est la guerre sur le continent européen et la situation mouvante du Proche et du Moyen-Orient. Ce sont des adversaires possibles, divers et différents, et des conditions d’engagement incertaines. Une réflexion « à chaud », encore marquée par le cadre, le contexte et les concepts de la guerre froide, et s’appuyant sur les matériels, les hommes et les modes opératoires existants. L’Europe de la défense, comme chantier permanent. L’ébauche de nouvelles solidarités, entre l’Alliance atlantique, les États-Unis et l’ONU. Des inflexions importantes aussi : la mobilité, le renseignement, la planification, la formation et les opérations interarmées. Un « nouvel équilibre » entre la dissuasion et l’action.
• 2008, c’est un changement de nature de la défense et de la sécurité, avec la menace à nouveau mortelle, mais autre, du terrorisme et des États qui lui seraient liés. Avec celle, différente mais tout aussi dangereuse, des armes de destruction massive. Des menaces sans frontières. La professionnalisation, l’autonomie stratégique, la continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure. Les engagements et les interventions de plus en plus nombreux de la France dans des alliances ou des coalitions qui ne sont pas de circonstance y répondent, dans une Europe de la défense en construction, en Afghanistan ou en Libye. La frontière de la défense de la France se confond avec celle de ses engagements en dehors des frontières. Le Livre blanc de 2008 apparaît ainsi, en quelque sorte, comme le point d’orgue d’une évolution de moyen terme, engagée quinze ans auparavant.
• Celui de 2013 s’inscrit, sur ce plan et comme la Revue stratégique de 2017, dans une forme de continuité. Par voie de conséquence, la place et le rôle des armées dans la mission générale de sécurité ne sont plus les mêmes.

Jusqu’en 1990, c’était la garde au Rhin étendue jusqu’à la frontière orientale de la République fédérale, et la protection du territoire national. Mission essentielle pour l’Armée de terre, dont l’organisation reflétait l’identification à un territoire – divisions militaires du territoire, défense opérationnelle du territoire… – dont l’origine remonte à la loi de 1882 sur l’organisation territoriale de l’armée, avec ce double attachement au sol et à la frontière, comme une inscription barrésienne de l’armée, à la fois implantation et incarnation. Protéger le territoire national, ce que les armées françaises n’ont pas fait en 1940, avec la double assurance de la force de frappe et de l’OTAN.

Dans les années 1990-2000, l’accent est mis sur la projection : le Golfe, les Balkans, l’Afrique. Les décisions prises révèlent cependant une double incertitude : sur la dissuasion et sur la conscription. Le Livre blanc de 1994, rédigé pendant la cohabitation (1993-1995) en est le témoin. La formule « un nouvel équilibre entre la dissuasion et l’action » retenue, après des heures de travail rédactionnel entre les parties concernées et des allers-retours nombreux au sein de l’exécutif, est la marque d’une rupture de la pensée de la défense et de la notion de frontière à défendre. La frontière de la défense s’éloigne.

Dans le même temps, les restructurations militaires, la professionnalisation des armées, leur projection hors du territoire national ont pour conséquence de rendre l’armée invisible à la nation.

Un troisième temps voit une nouvelle répartition entre la dissuasion, la projection et la protection, et l’accent est mis sur cette mission à la fois militaire et non militaire qu’est la fonction « anticipation », qui couvre notamment le domaine du renseignement, « nouvelle frontière » de la défense.

Cette évolution permet de comprendre comment les missions des forces armées françaises s’intègrent à la manœuvre générale de sécurité, dans le contexte d’une transformation en profondeur, non des alliances mais du cadre militaire de leur exercice – comme le montre à la fois ce qu’il advient des relations transatlantiques et de leur bras armé, l’OTAN.

Parallèlement, une évolution profonde a eu lieu, s’agissant de la puissance publique, c’est-à-dire de l’État. Le Livre blanc de 1994 affirme que « L’État centralisé et l’armée régulière contribuent à façonner la plupart des valeurs de la société française, depuis l’impératif de la règle jusqu’au sens du service public ».

De la logique de la contrainte, on est passé à celle de la coopération et du contrat.

Cette logique semble, aujourd’hui, s’estomper. L’État s’est décentralisé, déconcentré, démembré, privatisé, en partie intégré dans d’autres cercles d’exercice de la puissance publique, à la fois infra et supra étatiques et nationaux. De la logique de la contrainte, on est passé à celle de la coopération et du contrat. De la défense des frontières – hier obligation de vie ou de mort –, on est passé à la sécurité nationale et à une défense sans frontières, à la fois sur et loin du territoire national.

Pourtant, l’organisation française de défense et de sécurité conserve l’empreinte d’une tradition étatique, historique et nationale, qui ne semble pas dépassée. Celle-ci consiste, à l’époque contemporaine, à prendre en compte l’ensemble des intérêts de défense et de sécurité du pays. C’est dès 1906 que fut institué un Conseil supérieur de la Défense nationale qui réunissait, sous l’autorité du président du Conseil, les ministres responsables en la matière.

Les institutions dont il s’agit sont nationales, parce qu’elles expriment des obligations permanentes et une continuité de l’exercice de leurs missions : garantir la défense et la sécurité de l’État, des populations, du territoire. La frontière demeure donc !

Cette organisation s’est renforcée depuis 2002, date à partir de laquelle est véritablement intervenue une inflexion sensible. C’est d’ailleurs à ce moment qu’est rédigée, sous l’autorité du chef d’état-major des Armées et du délégué aux affaires stratégiques du ministère de la Défense, une note qui énonce clairement les principes sur lesquels doit reposer une stratégie de défense et de sécurité pour que convergent objectifs de sécurité intérieure et de sécurité extérieure.

S’agissant des « principes d’actions de la France », la note avance l’idée que « …la politique de défense s’appuie sur une démarche interministérielle […] La nature globale de la défense est amplifiée par les liens […] entre les menaces intérieures et extérieures, ce qui tend à fusionner les notions de sécurité et de défense. Cette politique […] doit assurer la sécurité des institutions, des populations, des biens, et des ressources ». Loin de nos frontières.

Le président de la République est, depuis cette date, la clef de voûte non seulement de la défense mais de fait de la sécurité intérieure et extérieure du pays. Dès l’été 2002 sont mises en chantier trois lois de programmation, pour la défense, la sécurité intérieure, la justice. Un Conseil de sécurité intérieure, pendant du Conseil de défense et présidé comme ce dernier par le chef de l’État, est institué.

L’exemple du renseignement est particulièrement éloquent. Parce que le renseignement est devenu la première frontière de la défense, mais qu’il n’a pas de frontières. C’est pourquoi le président de la République, chef de l’État et chef des Armées, est aujourd’hui de facto l’autorité opérationnelle des services de renseignement.

Un seul Conseil de défense et de sécurité nationale réunit aujourd’hui et désormais, sous l’autorité du président de la République, les plus hauts responsables civils et militaires du pays.

De ce resserrement politique et administratif, les questions de renseignement portent la marque la plus visible, dans l’esprit du Livre blanc de 2008 où la fonction « anticipation » était venue s’ajouter aux missions déjà arrêtées en 1994. Avec des décisions majeures, comme la création de la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), résultat de la réunion en un même ensemble de la Direction centrale des renseignements généraux (DCRG) et de la Direction de la sûreté du territoire (DST) et le passage de la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) de la Défense à l’Intérieur. L’institution, en mai 2014, d’une Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), distincte de la Direction générale de la police nationale (DGPN), se comprend aussi dans ce contexte.

Il n’y a là nulle rupture, mais une continuité de moyen terme, fonction du rapprochement de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure, et de l’évolution de l’architecture de défense et de sécurité du pays. La défense de la France se joue à l’intérieur et à l’extérieur des frontières. Les crises qui, depuis quinze ans, se sont succédé sur le territoire et en dehors des frontières, sont à la fois un élément d’explication et le fondement d’une nouvelle culture de gouvernement en la matière.

Les années 2001-2019 sont, en effet, celles des crises « en chaîne », pour reprendre l’expression que Raymond Aron appliquait au long terme des conflits du premier XXe siècle. Avec, au présent et dans le même temps, une des plus graves crises, économique, financière et budgétaire qui affecte l’ensemble des « Occidentaux », mettant à mal des solidarités de près de soixante ans en Europe et une relation transatlantique devenue incertaine.

En arrière-plan, une réalité nouvelle : le monde ne connaît plus « …la menace de deux Grands qui conçoivent, construisent, composent des bombes destinées à leur destruction réciproque, dans un dialogue somme toute d’égal à égal qui leur fournit un cadre commode pour un arrangement rationnel. Mais des États encore à l’âge de pierre à bien des égards, déraisonnables et déraisonnés, ni ici, ni là : États “du seuil”, dont l’usage du nucléaire ou la menace de celui-ci s’apparente quelquefois à un prétexte, […] tantôt à une dangereuse réalité » (Marie-Hélène Labbé). La frontière entre puissances nucléaires et puissances nucléaires en devenir s’estompe elle aussi, et peut-être une forme de dissuasion avec elle.

En surplomb : les menaces que font peser, partout, les groupes terroristes dont les soubresauts politiques, les conséquences de la mondialisation, les sursauts identitaires et les revendications religieuses sont comme le terreau, en particulier dans le monde arabo-musulman et en Afrique subsaharienne, mais aussi en Europe. Elles n’ont pas de frontières.

Le contexte intérieur et extérieur de ces crises est différent de celui des dix années qui ont suivi la fin de la guerre froide. L’État n’est plus seul, engagé dans une chaîne de responsabilités et de solidarités qui va du niveau local à l’international, en passant par l’européen. Ce sont d’autres frontières qui disparaissent.

Dans le même temps, l’État joue sa crédibilité à chaque crise, dans un tempo de plus en plus court, sous le regard d’une opinion publique de plus en plus exigeante et distante à la fois, à la mesure du sentiment qu’elle exprime que l’intérêt collectif ne s’incarne plus uniquement, spontanément, nécessairement dans l’État.

L’exemple de ces infrastructures que l’on qualifie en France de « vitales », aux États-Unis de « critiques », au Canada d’« essentielles », parce qu’elles sont un élément décisif des économies et des sociétés modernes – transports, communication, réseaux matériels et immatériels… – montre à la fois la complexité des systèmes, l’interdépendance et la multiplication des acteurs, la difficulté pour la puissance publique de s’assurer de la permanence et de la disponibilité de ces systèmes.

La prise de conscience de l’importance de ces sujets, au milieu de la décennie 1990, s’est traduite en premier lieu par le renforcement de la sécurité des systèmes d’information. C’est ainsi qu’en 1999 a été créée en France, au sein du Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN), la Direction centrale de la sécurité des systèmes d’information (DCSSI), devenue Agence nationale depuis. Une réflexion d’ampleur a simultanément été engagée sur le rôle du gouvernement en matière de protection et de permanence des infrastructures vitales. Les systèmes d’information, c’est la dématérialisation de la menace, la déterritorialisation de la défense, la négation même de la frontière.

Voilà bien un tournant important des politiques de défense et de sécurité, au début du XXIe siècle : l’enjeu et l’objet d’une politique publique de défense et de sécurité nationale ne sauraient se limiter, comme hier et pour essentiel que cela demeure, au « …fonctionnement normal et régulier des pouvoirs publics », mais bien d’assurer la continuité de la vie de la Nation dans son ensemble. La frontière disparaît à mesure que la distinction entre sécurité intérieure et sécurité extérieure s’estompe elle aussi.

Les systèmes d’information, c’est la dématérialisation de la menace, la déterritorialisation de la défense, la négation même de la frontière.

La lutte actuelle contre le terrorisme, en France, sur les théâtres d’opérations du Proche-Orient et en Afrique, en est la trace et la marque. Les nouveaux enjeux de la défense et de la sécurité nationale s’inscrivent dans ce contexte : mers et océans, espace, cybersécutité.

Défendre la France et assurer la sécurité nationale, c’est donc bien assurer la continuité de la vie nationale, sur le territoire national et partout où celle-ci peut dépendre d’engagements extérieurs, dans le cadre des alliances. Cette démarche donne sens à une politique publique de sécurité nationale dans l’après-guerre froide. Elle se réalise dans le cadre d’une défense sans frontières terrestres assurées, et d’une projection et d’une continentalisation des enjeux de puissance sur mer, sous les mers et au-dessus des mers.