Loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques

Ce texte réforme la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il s’articule autour de trois grands axes :

• le renforcement du pilotage pluriannuel des finances publiques ;
• l’amélioration de la transparence des finances publiques ;
• la rationalisation et l’amélioration du travail parlementaire.

La plupart de ses dispositions sont applicables aux lois de finances portant sur l’année 2023.

La loi organique prévoit que les lois de programmation des finances publiques (LPFP) et les lois de finances définiront à l'avenir les objectifs de dépenses publiques en milliards d'euros, plutôt qu'en points de produit intérieur brut (PIB), avec une évolution en pourcentage.

Le contenu des articles liminaires des lois financières est élargi.

Les projets annuels de performances (PAP), qui présentent pour les ministères l'ensemble des moyens regroupés au sein d'une mission et alloués à une politique publique, devront se doter d'une trajectoire de performance triennale. En amont du dépôt du projet de loi de finances de l'année, le gouvernement devra justifier devant le Haut Conseil aux finances publiques (HCFP) les éventuels écarts par rapport à la trajectoire pluriannuelle de la LPFP.

Pour une meilleure lisibilité des ressources employées par chaque ministère, la présentation des crédits budgétaires, mais également des prélèvements sur recettes, des taxes affectées et des autres niches fiscales, devra être unifiée dans les documents budgétaires. L'examen des taxes affectées sera regroupé dans le volet "recettes" des projets de loi de finances.

La présentation des grands équilibres budgétaires devra distinguer les charges d'investissement et les charges de fonctionnement, qui pourront être directement amendées par les parlementaires.

Par un amendement du gouvernement, les décrets de répartition sont supprimés. Ils seront remplacés par des décrets portant désignation des ministres bénéficiaires des crédits ouverts par la loi de finances.

Le contrôle parlementaire concernant les prélèvements sur recettes (PSR) établis au profit des collectivités locales est renforcé. Plus largement, un véritable "temps des finances locales" sera consacré au sein de la discussion budgétaire, avec un rapport sur la situation d’ensemble des finances publiques locales et un débat de synthèse préalable au projet de loi de finances.

Le contenu de ce rapport a été enrichi par les sénateurs afin de nourrir le débat parlementaire, en particulier sur les charges transférées aux collectivités territoriales.

Le texte crée une nouvelle catégorie de lois de finances rectificatives : la "loi de finances de fin de gestion" qui ne pourra comporter aucune mesure fiscale nouvelle. Cette disposition pérennise la pratique des collectifs budgétaires de fin d’année suivie par le gouvernement depuis 2018.

Le calendrier budgétaire est rationalisé. Le débat relatif au programme de stabilité (fin avril) et le débat d’orientation des finances publiques (début juillet) sont fusionnés en une séquence spécifique dédiée à l’orientation pluriannuelle des finances publiques, qui se déroulera au printemps. À cette occasion, le gouvernement devra présenter un rapport annuel sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport comprendra également des éléments sur la situation des administrations publiques locales.

De plus, le temps consacré à l’analyse de l’exécution du budget est élargi et la fonction d’évaluation du Parlement est réaffirmée :

• les lois de règlement sont renommées "lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année" ;
• et la date limite de leur dépôt est avancée du 1er juin au 1er mai pour donner plus de temps aux parlementaires de se consacrer à leurs travaux d’évaluation et de contrôle dans le cadre du "printemps de l’évaluation", pratique observée depuis quatre ans à l’Assemblée nationale et qui est consacrée dans la LOLF.

Le texte voté par le Parlement prévoyait que les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des finances des deux chambres pourraient désigner un agent des impôts pour accéder "aux données couvertes par le secret statistique pour chiffrer les dispositions financières". Cette disposition a été jugée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Selon le Conseil, l'accès à ces données peut être ouvert aux présidents et aux rapporteurs des commissions des finances eu égard à leurs fonctions. En revanche, l'ouvrir à des agents publics porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée.

Afin d'enrichir l'information des parlementaires, les annexes générales aussi appelées "jaunes et oranges budgétaires" devront être déposées au début de l’examen en séance du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale, soit vers la mi-octobre. La transmission numérisée du projet de loi de finances et de ses annexes devient possible.

Un nouveau temps parlementaire dédié au sujet de la dette publique est instauré avant le début de la session ordinaire, à l'automne. Le gouvernement devra transmettre en septembre un rapport sur la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette publique, qui pourra donner lieu à débat.

Le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation, joint au projet de loi de finances, devra présenter "pour chacun des exercices de la loi de programmation des finances publiques en vigueur, les écarts cumulés entre, d’une part, les prévisions en milliards d’euros courants des dépenses des administrations publiques qui figurent dans cette même loi et, d’autre part, les dépenses réalisées ou prévues au sein de la dernière loi de finances afférente à  l’exercice concerné. Il précise les raisons et les hypothèses expliquant ces écarts cumulés ainsi que, le cas échéant, les mesures prévues par le Gouvernement pour les réduire". Une nouvelle annexe explicative aux projets de loi de finances est ajoutée. Elle récapitulera "les dispositions relatives aux règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures  adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l’année précédente".

Les sénateurs ont, par ailleurs, amélioré l’information du Parlement en cas d’utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) au-delà d’un montant de 100 millions d’euros et en cas de versements du budget général vers le compte d'affectation spéciale (CAS) "Participations financières de l'État". Une autre disposition porte sur la limitation des reports de crédits de paiement, tout en prévoyant le cas exceptionnel de la "nécessité impérieuse d'intérêt national".

La loi organique étend les avis du HCFP à la "cohérence" de l'article liminaire des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale au regard de l’objectif pluriannuel de dépenses fixé dans la LPFP et des prévisions de recettes, de dépenses et de solde des projets de lois au regard des prévisions économiques connues.

Un contrôle du HCFP est de plus instauré sur les dispositions des projets de loi de programmation sectorielles ayant une incidence sur les finances publiques.

Plusieurs dispositions non organiques sur le HCFP font l'objet d'une loi ordinaire du 6 décembre 2021 portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques.