Projet de loi organique relatif au système universel de retraite et projet de loi ordinaire instituant un système universel de retraite

Le projet de loi ordinaire

Les grands principes

Le projet de loi institue un système universel de retraite. Il s'agit toujours d'un système par répartition.

Le nouveau système couvre l'ensemble des assurés, quel que soit leur profession ou leur statut (salariés, agents publics, artisans, agents de la SNCF ou de la RATP, agriculteurs, élus...). Leurs droits à retraite sont calculés par points. Chaque heure travaillée, et donc chaque cotisation versée, ouvre droit à des points, qui sont inscrits sur un "compte personnel de carrière". À ces points d'activité s'ajoutent des points de solidarité, accordés au cours de différentes périodes (chômage, maladie...).

La future Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) fixe chaque année la valeur d'achat du point (combien d'euros sont nécessaires pour acquérir un point) et la valeur de service - ou de liquidation- du point (pour tant de points, combien d'euros de pension). Le texte prévoit que la valeur du point ne peut pas baisser. Par défaut, les points sont indexés sur l'évolution des salaires et non plus sur l'inflation (qui progresse moins vite que les rémunérations).

Le financement du nouveau système est assuré par une cotisation sociale assisse sur les revenus d'activité. Un décret doit fixer le niveau de la cotisation de retraite à 28,12% (acquittée à 60% par les employeurs et à 40% par les assurés).

La retraite est calculée pour tous les assurés à partir de la rémunération de l'ensemble de la carrière, et non plus comme aujourd'hui à partir des 25 meilleures années pour les salariés du privé et des 6 derniers mois pour les fonctionnaires. Les fonctionnaires cotiseront sur l'intégralité de leur rémunération et s'ouvriront des droits sur leurs primes.

La génération 2004, qui aura 18 ans en 2022, sera la première à intégrer le système universel, qui ne concernera pas les personnes à moins de 17 ans de leur retraite et régira, pour tous les autres assurés, soit la génération 1975 et les suivantes, uniquement les années travaillées à partir de 2025.
Une période de transition longue, d’une quinzaine d’années, est prévue, notamment pour faire évoluer les taux de cotisation actuels vers ceux du système universel.

L'âge de départ en retraite et le choix du départ

L'âge légal de départ à la retraite reste fixé à 62 ans.

Un "âge d'équilibre" est institué. Il s'agit d'un âge de référence correspondant à l'âge de départ à "taux plein" et auquel est assorti un système de malus (décote de 5% par an) et de bonus (surcote de 5% par an) pour les personnes qui partiraient avant ou après l’âge d’équilibre.

Cet âge de référence, qui ne s'appliquera qu'aux générations concernées par le système universel, remplace le mécanisme existant faisant intervenir la durée d'assurance. Il est déterminé pour chaque génération et évolue chaque année à raison des deux tiers de l’évolution de l’espérance de vie à la retraite constatée pour la génération concernée. Le premier âge d'équilibre sera fixé en 2021 par décret sur proposition du conseil d'administration de la Caisse nationale de retraite universelle. Dans l'étude d'impact du projet de loi, l'âge d'équilibre projeté pour la génération 1975 est de 65 ans.

L'âge d'équilibre est adapté pour les carrières longues, les métiers pénibles, certaines fonctions régaliennes (comme les policiers ou les militaires), les travailleurs inaptes, etc, qui peuvent toujours bénéficier d'un départ anticipé (inférieur ou égal à 62 ans). Le compte professionnel de prévention est étendu aux agents publics et aux régimes spéciaux.

L’âge pivot, proposé pour la période de 2022 à 2027 en vue d'assurer l'équilibre financier du système de retraite à court terme, a provisoirement été retiré du projet de loi. Cette mesure impactait les générations à partir de 1960.

Les transitions de l'emploi vers la retraite pour les seniors sont favorisées. La retraite progressive, jusqu'ici réservée à certains assurés, est étendue. Le dispositif de cumul emploi-retraite est simplifié.

Les dispositifs de solidarité

Une retraite minimale égale à 85% du SMIC net pour une carrière complète est garantie en 2025. Dès 2022, tous les assurés modestes qui ont une carrière complète bénéficieront d'une pension minimale nette de 1 000 euros.

Les périodes d'inactivité involontaires indemnisées (maternité, maladie, chômage...) permettent l'acquisition de points. Un dispositif unique de garantie de droits à retraite pour les aidants est créé.

Les régimes de réversion sont harmonisés de même que les droits familiaux, avec la mise en place d’un dispositif unique de majoration en points de 5% accordée par enfant, dès le premier enfant. Cette majoration est attribuée en totalité à la mère par défaut. Elle est partageable entre le père et la mère sur accord des deux parents.

Pour les jeunes générations, le rachat de points à tarif réduit au titre des années d'études supérieures est prévu.

La gouvernance du système

Un nouvel établissement public administratif est créé dès le 1er décembre 2020 : la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU). Elle est chargée d'assurer le pilotage du système universel. Elle est constituée de manière paritaire de représentants des employeurs et des salariés des secteurs privé et public ainsi que de représentants des travailleurs indépendants.

Un comité d'expertise indépendant remplace l'actuel comité de suivi des retraites.

Plusieurs dispositions sont consacrées au financement du système universel. Un nouveau fonds de réserves universel sera mise en place début 2022.

Une conférence sur l'équilibre et le financement des retraites, qui réunit le Gouvernement et les partenaires sociaux depuis le 30 janvier 2020, doit remettre d'ici fin avril ses propositions pour remettre le système de retraite à l’équilibre d’ici 2027. Celles-ci pourront être transcrites dans une ordonnance, dès lors qu'elles n'apportent ni  "baisse des pensions, ni hausse du coût du travail".

Le projet de loi organique

Le projet de loi organique relatif au système universel de retraite instaure une règle d'or de gestion à l'équilibre sur cinq ans du système de retraite. Les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) doivent présenter, chaque année, une trajectoire de la branche retraite à l'équilibre pour les cinq années suivantes. Une règle d'apurement de la dette est prévue en cas de dégradation économique.

Le texte étend le champ des lois de financement de la sécurité sociale aux régimes complémentaires obligatoires (Agirc-Arrco, Ircantec, Rafp...). Il prévoit que le système universel de retraite s'applique aux parlementaires, aux membres du Conseil constitutionnel et aux magistrats judiciaires.

L'examen du texte par les parlementaires

L'examen en première lecture du projet de loi ordinaire a débuté à l'Assemblée nationale le 17 février 2020. Le 29 février, le Gouvernement a engagé sa responsabilité sur ce projet de loi en vertu de l'article 49-3 de la Constitution. Le même jour, deux motions de censure ont été déposées, l'une par le groupe Les Républicains (LR) et l'autre par les groupes du Parti socialiste (PS), de la France insoumise (LFI) et de la Gauche démocrate et républicaine (GDR). Ces motions ayant été rejetées dans la nuit du 3 au 4 mars 2020, le texte présenté par le Gouvernement a été considéré comme adopté.

Le projet de loi adopté n'est pas la version initiale du texte présenté en Conseil des ministres. Il intègre des amendements du Gouvernement et des députés :

• pour les générations nées entre 1975 et 2004, qui basculeront en 2025 dans le système à points, une "transition à l'italienne" est finalement instaurée. Sur amendement du Gouvernement, le calcul des droits acquis avant 2025 se fera au moment du départ en retraite (le salaire de fin de carrière servant donc de référence), sur la base des 6 derniers mois pour les fonctionnaires ou des 25 meilleures années pour les salariés du privé ;
• concernant la transition vers le nouveau taux de cotisation de retraite à 28,12%, certains points sont précisés notamment pour les fonctionnaires et les indépendants. Ces derniers bénéficient d'un abattement de 30% sur l'assiette de leurs cotisations sociales . Un dispositif de solidarité pour les petits cabinets d'avocats est mis en place ;
• la revalorisation des salaires des enseignants, destinée à leur garantir des pensions équivalentes à la situation actuelle, est désormais inscrite dans un article spécifique ;
• sur le volet "pénibilité", le compte pénibilité est étendu dès 2022 aux fonctionnaires. Une visite médicale obligatoire autour de 55 ans est instaurée au profit des travailleurs exposés. Il est prévu d'augmenter le nombre de points acquis par les salariés "poly-exposés" sur le compte pénibilité. Un congé de formation-reconversion de 6 mois est créé pour les carrières pénibles ;
• la retraite progressive devient accessible dès 60 ans (contre 62 ans) et est étendue aux fonctionnaires dès 2022. Les travailleurs handicapés peuvent y prétendre dès 55 ans ;
• sur les départs anticipés, les égoutiers embauchés avant 2022 pourront continuer à partir en retraite à 52 ans (amendement des députés communistes). Les fonctionnaires hospitaliers (ex : infirmiers) ayant opté pour leur maintien en catégorie active pourront continuer à partir à 57 ans  ;
• concernant les droits familiaux et conjugaux, le dispositif unique de majoration par enfant est revu. Une majoration de 2,5% revient automatiquement aux femmes au titre de la maternité. La seconde fraction de points, soit 2,5%, est attribuée à l'un ou l'autre des parents ou partagée entre les 2. Des dispositions particulières sont prévues pour les parents isolés, les parents d'enfants handicapés et les mères aux faibles revenus. Les personnes divorcées peuvent finalement bénéficier d'un pourcentage de la pension de réversion de leur ex-conjoint décédé ;
• sur la gouvernance du système, la personnalité morale est octroyée aux établissements composant le réseau territorial de la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU). La création de l'établissement de retraite et de prévoyance de la fonction publique de l'État est inscrit dans le texte (et non plus renvoyé à une ordonnance).

Le second volet de la réforme, le projet de loi organique, a été adopté par l'Assemblée nationale le 5 mars 2020. Un amendement supprime les dérogations dont bénéficient les membres du Conseil constitutionnel en matière de cumuls entre indemnités et pension de retraite.

Les deux projets de loi doivent désormais être examinés par le Sénat, avant de revenir à l'Assemblée nationale.

Les textes pourront évoluer dans le cadre de la conférence sur l'équilibre et le financement du système de retraite, dont les conclusions sont attendues pour fin avril 2020.