Loi "Climat et Résilience": des avancées et des limites

La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite "loi Climat et Résilience", vise à accélérer la transition écologique de la société et de l'économie françaises. Que contient cette loi et comment a-t-elle été accueillie ?

À l’origine, la Convention citoyenne pour le climat

En réponse au mouvement des "Gilets jaunes" né à la fin 2018, Emmanuel Macron lance le "grand débat national", qui se déroule pendant le premier trimestre 2019. Il entend recueillir les souhaits de la population sur :

• la transition écologique ;
• la fiscalité et les dépenses publiques ;
• la démocratie et la citoyenneté ;
• l’organisation de l’État et des services publics.

À la suite de ce débat, le chef de l’État affirme, en avril 2019, que "le climat doit être au cœur du projet national et européen". Il annonce la création d'un conseil de défense écologique et de la convention citoyenne pour le climat (CCC), qui sera organisée par le Conseil économique, social et environnemental (CESE). Il s’engage à ce que les propositions de la CCC soient soumises "sans filtre" à référendum, au vote du Parlement ou à application réglementaire directe.

À partir d’octobre 2019, la CCC réunit 150 citoyens tirés au sort et chargés de définir une série de mesures susceptibles de réduire d’au moins 40% les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici 2030 par rapport à 1990, dans un esprit de justice sociale. Cet objectif coïncide avec les engagements français de l’accord de Paris. Les 149 propositions de la Convention, remises au gouvernement en juin 2020, se regroupent en cinq thématiques : consommer, produire et travailler, se déplacer, se loger, se nourrir. Emmanuel Macron retient 146 propositions.

Des travaux de la Convention à la loi

Le conseil de défense écologique de juillet 2020 arrête les premières mesures réglementaires issues de la Convention. En septembre 2020 est présenté le plan France Relance, qui mobilise 30 milliards d’euros en faveur de la transition écologique. La loi de finances pour 2021 permet la mise en œuvre de ce plan.

Des réunions de concertation sur les propositions de la Convention ont lieu durant l’automne 2020 avec des parlementaires, des collectivités territoriales, des entreprises, des syndicats et des organisations non gouvernementales. En décembre 2020, les membres de la CCC participent avec les parlementaires à des réunions de travail animées par les ministres en charge des différentes thématiques pour mettre au point le "projet de loi climat" issu des travaux de la convention.

Présenté en conseil des ministres en février 2021, le projet de loi "climat et résilience" traduit une partie des mesures législatives préconisées par la CCC. La loi, adoptée le 20 juillet 2021, est promulguée le 24 août.

Le texte compte 305 articles et s'articule autour des cinq thématiques sur lesquelles la CCC a débattu et présenté ses propositions. Selon les termes de l’article 1^er, l'État s'engage à respecter l'objectif fixé en avril 2021 par l’Union européenne : baisser d'au moins 55% les émissions des GES d'ici 2030. La loi prévoit notamment, en matière :

• de consommation : la création d’une étiquette environnementale ("éco-score") pour les produits et services, l’interdiction de la publicité en faveur des énergies fossiles, l’expérimentation du "Oui pub" dans des collectivités territoriales volontaires (seules les personnes ayant apposé cette étiquette sur leur boîte aux lettres recevront des publicités papier) et l’obligation pour les grandes surfaces de plus de 400 mètres carrés de consacrer 20% de leur surface de vente au vrac d’ici 2030 ;
• de production et de travail : la mise en cohérence de la stratégie nationale de la recherche avec la Stratégie nationale bas-carbone, la prise en compte de considérations environnementales dans les marchés publics, la modification de plusieurs dispositions du code minier et la déclinaison de la programmation pluriannuelle de l’énergie en objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables ;
• de déplacements : la création d’ici 2024 de zones à faibles émissions (ZFE) dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants (les voitures les plus anciennes y seront interdites), l’extension de la prime à la conversion au vélo à assistance électrique, l’interdiction des vols intérieurs lorsqu’une alternative en train de moins de deux heures trente existe, la fin en 2030 de la vente des voitures neuves les plus polluantes (qui émettent plus de 95 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre) et l’intégration d’un enseignement à l’écoconduite dans la formation des chauffeurs routiers ;
• de logement et d’artificialisation des sols : l’éradication progressive des "passoires thermiques", l'instauration d'aides financières pour les travaux de rénovation, la division par deux du rythme de la bétonisation d’ici 2030, l’interdiction de construire de nouveaux centres commerciaux entraînant une artificialisation des sols et la couverture de 30% du territoire par des aires protégées  
• d’alimentation : un menu végétarien hebdomadaire dans les cantines scolaires dès la rentrée 2021, ainsi que la réduction d'ici 2030 de 13% des émissions d’ammoniac par rapport à 2005 et de 15% de celles de protoxyde d’azote par rapport à 2015.

Le texte durcit les sanctions pénales en cas d'atteinte à l'environnement, particulièrement lorsqu’elle est intentionnelle et qu’elle a des effets graves et durables. Il crée :

• un délit de mise en danger de l’environnement ;
• un délit de pollution des milieux ;
• un délit d'écocide pour les cas les plus graves.

Le Haut Conseil pour le climat (HCC) évaluera :

• chaque année, la mise en œuvre des mesures prévues, en appui de la Cour des comptes ;
• tous les trois ans, l'action des collectivités locales en matière de réduction des GES et d'adaptation au changement climatique.

Certaines dispositions sont entrées en vigueur dès la promulgation de la loi :

• l'éducation à l’environnement et un menu végétarien hebdomadaire dans tous les établissements scolaires ;
• le pouvoir octroyé au maire d’encadrer les écrans publicitaires dans les vitrines ;
• des sanctions accrues pour les atteintes au droit de l’environnement ;
• la fin des centres commerciaux construits sur des territoires naturels ou agricoles.

D’autres mesures s’appliqueront :

• en 2022 : suppression des chauffages en terrasse, fermeture des lignes aériennes domestiques s’il existe une alternative en train, interdiction de la publicité sur les énergies fossiles, premiers affichages environnementaux sur les publicités de voitures et d'électroménager, gel des loyers des passoires thermiques classées G et F, audit énergétique obligatoire pour les logements de classe F ou G mis en vente ;
• en 2023 : circulation interdite pour certaines véhicules polluants dans la dizaine d’agglomérations dépassant les seuils de pollution de l’air (crit’air 5 en 2023, 4 en 2024 et 3 en 2025), expérimentation de prêts à taux zéro pour l’achat de véhicules électriques ou hybrides en ZFE, option végétarienne quotidienne dans les cantines gérées par l’État, premiers affichages environnementaux pour les produits alimentaires et textiles ;
• en 2025 : création de ZFE dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants, audit énergétique obligatoire pour les logements classés E mis en vente, interdiction de mettre en location les logements classés G ;
• en 2028 : interdiction de proposer à la location les logements classés F, publicité interdite sur les véhicules les plus polluants ;
• en 2030 : 20% de la superficie des grandes surfaces dédiée au vrac, interdiction de vendre des véhicules très polluants ;
• en 2034 : mise en location interdite des logements classés E.

Des avis rendus après saisine gouvernementale

Le Conseil national de la transition écologique (CNTE) a publié le 26 janvier 2021 son avis sur le projet de loi climat et résilience. Il "reconnaît l’intérêt d’une loi globale sur ce sujet" et salue de nombreuses avancées. Mais il déplore notamment :

• que l’étude d’impact accompagnant le projet de loi soit d’une "qualité insuffisante" en ce qui concerne l’incidence de nombreuses mesures sur les entreprises, les collectivités territoriales, l’emploi… Cette critique figure dans la plupart des autres avis : les parlementaires appelés à voter ce texte ne connaissent pas précisément les impacts potentiels de chaque mesure sur les émissions de GES et la santé, ni ses effets socioéconomiques ;
• que le gouvernement n’ait pas retenu l’ensemble des propositions de la CCC, en particulier des mesures relatives à la forêt ;
• que la loi induise une "baisse insuffisante des émissions de GES". D’après le CNTE, les mesures annoncées ne permettront pas de réduire ces émissions de 40%, et encore moins de 55% à l'horizon 2030, conformément au nouvel objectif, plus contraignant, que se sont fixé les dirigeants européens.

Le CESE alerte à son tour, le 27 janvier 2021, sur "l’urgence à respecter les trajectoires climatiques prévues". Selon le Conseil, "les nombreuses mesures du projet de loi sont en général pertinentes mais restent […] souvent limitées, différées ou soumises à des conditions telles que leur mise en œuvre à terme rapproché est incertaine". Il formule des recommandations "pour respecter les trajectoires prévues et en cohérence avec les politiques de réduction des inégalités".

Le Conseil d’État se prononce dans un avis du 4 février. Il estime que l’analyse des impacts du texte, "trop souvent superficielle", présente des "insuffisances notables" et que de nombreuses dispositions du projet de loi posent problème.

Les critiques sévères du Haut Conseil pour le climat et de la Convention citoyenne

L’avis publié le 23 février par le HCC dénonce la dynamique actuelle de réduction des émissions en France, qu'elle juge insuffisante, et le manque d'ambition du projet de loi en la matière. La France s’est engagée, par la loi de 2019 relative à l’énergie et au climat, à atteindre la neutralité carbone d’ici 2050 en divisant ses émissions de GES par au moins six par rapport à 1990, grâce à la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Or, selon le Haut Conseil, les mesures du projet de loi ont un impact potentiel limité sur le niveau des émissions car leur champ d’application est restreint ou leur délai de mise en œuvre trop long (2024, 2025, 2030…) : "Ces délais sont manifestement incompatibles avec le rythme attendu de l’action contre le changement climatique et le rattrapage du retard pris par la France dans l’atteinte de ses budgets carbone."

Le HCC a également examiné la qualité de l’étude d’impact. Il reconnaît qu’elle va plus loin dans l’évaluation des articles au regard du climat que les études d’impact des précédents projets de loi, puisqu'elle se réfère à la SNBC. Il regrette néanmoins :

• un manque de transparence méthodologique et de synthèse qui empêche de saisir l’incidence globale attendue du projet de loi sur la trajectoire française des émissions de GES ;
• l’absence de discussion sur la plus-value stratégique des réformes proposées et sur leur capacité à atteindre les objectifs.

La CCC a publié en mars 2021 un avis sur les réponses apportées par le gouvernement à ses propositions. Les membres de la convention estiment que la promesse initiale de reprendre leurs travaux “sans filtre” n’a pas été respectée et que le gouvernement ne les a pas assez pris en compte. Il a amoindri, à leurs yeux, les ambitions de leurs propositions et a dénaturé l’articulation des mesures, qui formaient un ensemble cohérent  : “La loi est insuffisante et ne donne pas un cap net." Cette reprise parcellaire ne permet pas de faire face aux enjeux de la lutte contre le réchauffement climatique. Alors que l’objectif de réduction des GES impose des décisions économiques structurantes, de nombreux participants à la convention craignent que certaines propositions n’aient été diluées ou ignorées sous l’influence de lobbies.