La protection judiciaire de la jeunesse : entre expertise éducative et prise en charge des mineurs délinquants

L'ordonnance du 2 février 1945 a créé une justice pénale des mineurs qui repose sur trois principes :

• l'excuse de minorité ;
• la primauté de l'éducatif sur le répressif ;
• la spécialisation des juridictions dédiées aux mineurs.

Ces principes présideront à la création d'une direction autonome au sein du ministère de la justice, spécialisée et consacrée aux mineurs délinquants.

Avant 1945 sont instituées les premières juridictions et institutions réservées aux mineurs délinquants. En 1839 sont créées les colonies pénitentiaires ou correctionnelles, plus connues sous le nom de "bagnes d'enfants".

Le secteur privé est déjà très présent dans la gestion de ces établissements. Entre 1920 et 1927, les moyens financiers manquent afin d'en ouvrir de nouveaux. Certains sont laissés quasi à l'abandon. Des scandales éclatent, l'administration pénitentiaire et le secteur privé se renvoient la responsabilité face aux critiques du gouvernement et des journaux.

Jean Bancal, inspecteur général de l'administration, écrit en 1941 : "Ceux qui prétendaient que les colonies pénitentiaires étaient des écoles de contamination morale et un bouillon de culture, où se développaient les plus mauvais instincts, n’avaient pas toujours tort... Il faut maintenant prononcer la déchéance de l’administration pénitentiaire." La guerre va retarder les réformes nécessaires.

L'autre ordonnance de 1945 : la mise en application des principes

Une des premières mises en œuvre des principes de l'ordonnance du 2 février 1945 se fait via l'ordonnance du 1^er septembre 1945, qui institue la direction de l'éducation surveillée.

Cette direction répond plus particulièrement à deux des principes précités : la primauté de l'éducatif et la spécialisation des intervenants. L'exposé des motifs de l'ordonnance précise : "Une telle œuvre [un plan cohérent de dépistage et de relèvement] ne saurait être utilement entreprise que par un service central individualisé, disposant de magistrats spécialisés et de fonctionnaires particulièrement avertis des problèmes de la rééducation des mineurs."

L'éducation surveillée est répartie en trois bureaux :

• institutions d'État (gestion des établissements qui dépendent de l'État) ;
• institutions privées (contrôle les services sociaux fonctionnant auprès du tribunal pour enfants et des institutions privées recevant des mineurs délinquants ou vagabonds) ;
• affaires judiciaires (détention préventive, protection de l'enfance et gestion des problèmes relatifs aux mineurs délinquants).

L'ordonnance de 1958 : les pouvoirs du juge des enfants étendus au civil

Cette prise en charge du mineur délinquant aboutit à un paradoxe : celui-ci est mieux protégé qu'un mineur en danger, que ses conditions de vie risquent de prédestiner à la délinquance. L'ordonnance du 23 décembre 1958 étend les pouvoirs du juge des enfants aux mineurs en danger. Désormais, celui-ci peut intervenir en faveur de tout jeune dont l'avenir est compromis.

En 1990, la direction de l'éducation surveillée devient, par décret, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ).

Les missions de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ)

Selon l'article 7 du décret du 9 juillet 2008, la PJJ est chargée "de l'ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre". Ses missions sont :

• l'action éducative dans un cadre pénal ;
• protéger le mineur en conflit avec la loi et favoriser son insertion ;
• assurer directement, dans les services et établissements de l'État, la prise en charge de mineurs délinquants ;
• contrôler et évaluer l’ensemble des structures publiques et associatives accueillant des mineurs sous mandat judiciaire ;
• garantir, directement ou par son secteur associatif habilité, une aide aux décisions de l'autorité judiciaire ;
• lutter efficacement contre la récidive.

En 2018, 86 761 jeunes étaient suivis au pénal, 54 475 au civil (protection de l'enfance et jeunes majeurs) et 2 091 jeunes suivis au pénal et au civil. Au 1^er janvier 2019, 796 mineurs étaient détenus.

La loi du 5 août 1850 sur l'éducation et le patronage des jeunes détenus entérine l'existence des colonies pénitentiaires et correctionnelles de statut privé. Ces institutions sont chargées de l'instruction des mineurs détenus. L'État n'ouvre de structures publiques qu'en cas de défaillance du privé.

L'ordonnance de 1945 permettra de résoudre les problèmes qui avaient conduit à comparer ces établissements à des "bagnes d'enfants". Reste l'idée d'un partenariat, d'autant que le coût de la prise en charge est extrêmement élevé.

Le secteur associatif habilité (SAH) a une place essentielle dans le dispositif de la PJJ. Des structures gérées par des associations régies par la loi de 1901 sont habilitées afin de mettre en œuvre des décisions judiciaires civiles et pénales. Cette habilitation est une garantie de la qualité de la prise en charge et de la probité des personnels de ces structures. L'habilitation est délivrée par le représentant de l'État dans le département, après avis du président du conseil départemental.

Selon les chiffres clés du ministère de la justice en 2020, les activités sont ainsi réparties entre secteurs public et associatif :

• 504 unités éducatives du secteur public ;
• 966 établissements du secteur associatif habilité ;
• 217 346 mesures suivies dans l'année, dont :
  • 181 310 dans le secteur public ;
  • 30 036 dans le secteur associatif à la charge de l'État.

Jusqu'en 2021, dans le cadre des mesures suivies en milieu ouvert au titre de l'enfance délinquante, le secteur associatif assurait uniquement des réparations. Le secteur public exécutait toutes les catégories de mesures éducatives de milieu ouvert pénal.

En 2019, selon les chiffres du ministère de la justice, 261 556 jeunes ont été suivis au titre de l'article 375 du code civil, à la charge financière des départements et pris en charge par les associations et les services d'aide sociale à l'enfance (ASE).

Dans un avis du 9 juillet 2019, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) souligne, au sujet de la réforme de la justice pénale des mineurs, que "la protection judiciaire de la jeunesse doit retrouver ses compétences en matière pénale, civile et d’investigation pour lui permettre d’avoir une approche globale".

Le 30 septembre 2021 est entré en vigueur le code de la justice pénale des mineurs (CJPM), qui réaffirme le rôle de la PJJ.

Selon l'article L241-1 du CJPM, la mise en œuvre des décisions "est confiée, sauf s'il en est disposé autrement, aux services et établissements de la protection judiciaire de la jeunesse".

La procédure pénale en trois étapes est instaurée : une audience d'examen de la culpabilité, une période de mise à l'épreuve éducative et une audience de prononcé de la sanction.

Le rôle de la PJJ est réaffirmé au cœur de la deuxième étape de la procédure, la période de mise à l'épreuve éducative :

• construction de la relation éducative tout au long du suivi du mineur ;
• élaboration de propositions éducatives ;
• préparation du mineur et de sa famille à l'audience de prononcé de la sanction ;
• accompagnement du mineur dans la compréhension :
  • de la décision de culpabilité ;
  • de son parcours judiciaire ;
  • de sa responsabilité ;
  • de la place de la victime.

Le travail de la PJJ est permis par une déclaration de culpabilité qui intervient très tôt dans la procédure pénale.

La PJJ dispose de compétences exclusives :

• la mise en œuvre de la mesure éducative judiciaire, qui "vise la protection du mineur, son assistance, son éducation, son insertion et son accès aux soins" (y compris à titre provisoire), sous forme de modules ;
• les mesures de sûreté ;
• l'exécution des peines (travail d'intérêt général, stages, placement extérieur, détention à domicile, etc.) ;
• le recueil de renseignements socio-éducatifs. Ce rapport est obligatoire en cas de poursuite ou de placement en détention provisoire.

D'autres compétences sont partagées entre PJJ et SAH :

• l'accueil de jour ;
• les placements ;
• la réparation ou la médiation ;
• les alternatives aux poursuites ;
• la mesure judiciaire d'investigation éducative. Il s'agit d'une évaluation de la personnalité du mineur, qui peut comporter un volet médical. Elle comporte une mesure éducative ou des propositions d'insertion sociale. Elle est systématique lors de toute instruction.

Toutefois, la mise en œuvre de ces mesures nouvelles nécessite des moyens. Les personnels de la PJJ ont déjà fait part de leur inquiétude et alertent depuis plusieurs années sur la dégradation de leurs conditions de travail. La CNCDH, dans son avis du 9 juillet 2019, insiste sur "la nécessaire allocation de moyens éducatifs et financiers conséquents, sans lesquels il serait impossible de mettre en œuvre les textes législatifs et les mesures proposés".