Le fonctionnement de l'Union européenne : trois questions à Michel Mangenot

Qu'est ce que l'Union européenne ?

L’Union européenne est un système politique fondé sur un pacte intergouvernemental.

Alors qu’est-ce que j’entends par-là ? J’entends un système politique, c’est-à-dire qui régit des relations de pouvoir, des institutions entre elles, on y reviendra.

Et ce système politique est fondé sur un accord intergouvernemental, que je préfère intituler un pacte intergouvernemental, entre des États membres souverains, des États nations souverains, qui deviennent par l’intermédiaire de ce pacte intergouvernemental des États membres d’un nouveau système. Et ce système politique est de nature fédérale.
Alors ce système politique est organisé autour de trois grandes institutions que l’on appelle le triangle institutionnel de l’Union européenne.

La première de ces institutions, c’est la Commission européenne.
La Commission européenne qui a été créée dans les années 1950. La Commission européenne dispose du monopole de l’initiative législative et est chargée du contrôle de l’application du droit européen ainsi que de diverses autres tâches de nature plus exécutive.

Face à cette Commission européenne nous avons deux législateurs.
Premier législateur au sens historique du terme, le plus ancien, c’est le Conseil de l’Union européenne.

Le Conseil de l’Union européenne, qu’on a appelé pendant de très nombreuses années le Conseil des ministres des Communautés européennes, rassemble les représentants, un représentant par État membre de l’ensemble des États de l’Union européenne. Ce Conseil de l’Union européenne, tel qu’on l’appelle depuis le traité de Maastricht, est composé d’une série de formations, dix formations.
Mais surtout il est composé d’une série d’instances. C’est-à-dire qu’en fait, dans la réalité, il rassemble peu souvent des ministres mais très souvent des fonctionnaires, un par État membre, ou des ambassadeurs au sein d’une institution ou d’un organe qu’on appelle le Comité des représentants permanents.

Le deuxième législateur de l’Union européenne et le plus récent d’un point de vue historique, c’est le Parlement européen.
Le Parlement européen a été fondé en même temps que les autres institutions européennes dès les années 1950. Mais il ne dispose de pouvoirs législatifs que progressivement, à partir des années 1970 et surtout à partir des années 1990.

Ce deuxième législateur, le Parlement européen, est élu depuis 1979 au suffrage universel direct par l’ensemble des citoyens de l’Union tous les cinq ans et les dernières élections européennes datent de juin 2019, les prochaines auront lieu en juin 2024. Et elles élisent le Parlement, qui dispose depuis le traité de Lisbonne de la plénitude de ses compétences législatives, ce que l’on appelle la procédure législative ordinaire.

Quels sont les principes de la prise de décision au sein de Union européenne ?

La prise de décision au sein de l’Union européenne s’appuie sur deux grands principes que je préfère appeler deux modes de légitimité.

L’Union européenne depuis 1979 est basée selon un principe de légitimité directe des citoyens, qui élisent le Parlement européen au suffrage universel direct depuis 1979. Et depuis l’origine, c’est-à-dire depuis les années 1950, selon une deuxième légitimité qui est tout aussi importante, tout aussi fondatrice, de l’Union européenne : c’est la légitimité étatique.

Cette légitimité étatique est basée sur un principe de représentation indirecte des États dans le système politique de l’Union européenne. Autrement dit nous avons une représentation directe des citoyens, une représentation indirecte des États et ces deux modes de légitimité expliquent le fonctionnement décisionnel de l’Union européenne et en particulier le fait que ces deux principes ou ces deux modalités ont tendance à s’équilibrer au sein de la prise de décision. Alors la culture du compromis est historiquement dans les gènes de la Communauté puis de l’Union européenne. Les institutions européennes, comme je le dis souvent, n’aiment pas le conflit.
Elles pratiquent un mode de décision qui est basé autour d'une fameuse culture du compromis qui d’un point de vue institutionnel prend la forme d’une collégialité dans la décision. Alors cette méthode de prise de décision et d’équilibre dans la décision est souvent accusée d’être plus lente qu’au niveau national puisque la culture du compromis, la culture de la collégialité, doivent trouver en leur sein un accord et tout le travail au sein du Conseil est centré sur cette recherche du compromis qui est une façon également de ne mettre aucun État, aucune délégation nationale, devant une difficulté ou dans une stratégie d’isolement qui la mettrait en difficulté d’un point de vue diplomatique.

Quelle influence le Brexit et la crise sanitaire ont eue sur le fonctionnement de l'UE ?

Alors l’Union européenne historiquement traverse toujours une série de crises.
La crise migratoire, la crise de la zone euro, la crise grecque, mais il y a d’autres formes de crises comme la crise atlantique ainsi que la crise ukrainienne. Mais depuis 2016, depuis le référendum de juin 2016, décidé par David Cameron au Royaume-Uni et le résultat que l’on sait, c’est-à-dire le vote du retrait du Royaume-Uni par le peuple britannique, le Brexit a occupé la une de l’agenda européen jusqu’au début de l’année 2020.

Toutes ces années ont été concentrées autour de la gestion de la crise du Brexit qui est selon moi davantage, c’est un point de vue, une crise britannique, voire une crise anglaise, qu’une crise réellement européenne. Pourquoi ? Parce que le Brexit n’a pas donné lieu à d’autres référendums, le Brexit n’a pas donné lieu à d’autres velléités de sortie de l’Union européenne et on peut même dire qu’au moment où les négociations se sont achevées, c’est-à-dire que le Royaume-Uni a quitté formellement l’Union européenne le 1er février 2020 et a quitté le marché intérieur le 1er janvier 2021, le Brexit a été un test de la solidarité des Vingt-Sept. Au moment où le Royaume-Uni quitte l’Union européenne, en février 2020, la crise sanitaire commence. Elle va connaître une gravité importante à partir du mois de mars, elle va provoquer une réaction des institutions européennes, la Commission européenne présidée par Ursula von der Leyen va se saisir de la crise en particulier en lançant, et c’est un fait historique, une procédure unique dans l’histoire de centralisation des achats de vaccins avec les grands laboratoires pharmaceutiques. Puis rapidement la question du plan de relance va se dessiner.

Comment relancer l’Union qui a été terriblement atteinte dans ses fondements puisque les principes de mobilité qui étaient au fondement de l’Union européenne ont été terriblement atteints par la crise sanitaire du Covid. Sur la base du compromis franco-allemand du mois de mai entre la chancelière allemande et le président Macron, la Commission présidée par Ursula von der Leyen a fait l’annonce d’un vaste plan de relance de l’Union européenne à 750 milliards.

Ce plan de relance européen engage pour la première fois l’Union européenne dans une perspective de mutualisation des dettes, c’est-à-dire que la Commission est autorisée à emprunter sur les marchés financiers et à aider les États pour faire face à la crise sanitaire. Et ce plan de relance est maintenant mis en œuvre sous la forme d’une aide directe aux États membres en fonction de l’impact que la crise sanitaire a eu sur leur économie. Le débat politique européen a fait que l’Union européenne doit davantage aujourd’hui défendre ses intérêts. L’ensemble de ces débats sur l’Europe qui protège, sur l’Europe souveraine, sur l’Europe puissance sont au cœur de la future présidence du Conseil de l’Union européenne qu’exercera la France le 1er janvier 2022.