Politique étrangère européenne : comment sont prises les décisions dans l'UE ?

Les objectifs de la PESC, tels que définis à l'article 21 du traité sur l’Union européenne (TUE), sont :

• le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale ; 
• la promotion de la coopération internationale avec les États tiers ;
• le développement et la consolidation de la démocratie et de l’État de droit ; 
• le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Les actes adoptés dans le domaine de la PESC sont soumis à des règles qui prévoient une prise de décision à l’unanimité au sein du Conseil. La PESC est une politique intergouvernementale. Elle se caractérise par une série de procédures spéciales excluant les prérogatives de la Cour de justice de l'UE (CJUE) comme le précise l'article 24 du TUE. Par ailleurs, malgré son rôle limité dans le processus décisionnel de la politique étrangère, le Parlement européen soutient le concept de la PESC et cherche à en étendre la portée.

Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1^er décembre 2009, a créé de nouveaux acteurs de la PESC, notamment :

• le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ;
• le Service européen pour l’action extérieure (SEAE).

Le traité a également renforcé la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), qui fait partie intégrante de la PESC. 

Les processus décisionnels de l’Union européenne (UE) varient selon les domaines politiques. En général, les décisions de l’UE sont prises au moyen de la "méthode communautaire", impliquant le recours à la procédure législative ordinaire, telle que définie dans l’article 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

La "méthode communautaire" se caractérise par la répartition suivante des rôles entre institutions supranationales de l’UE :

• le droit de la Commission européenne à initier et à exécuter des lois, à quelques exceptions près ; 
• le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne en tant que colégislateurs adoptant la législation sur un pied d’égalité ; 
• le recours au vote à la majorité qualifiée au Conseil européen.

La méthode intergouvernementale est utilisée dans le processus décisionnel, principalement en ce qui concerne la PESC et certains aspects de la coopération policière et judiciaire. Cette méthode se caractérise par les éléments suivants :

•  le droit d’initiative de la Commission est partagé avec les États membres de l’UE ou est limité à certains domaines spécifiques ;
•  le Conseil européen joue souvent un rôle clé ;
•  le Parlement européen est impliqué dans le processus de prise de décision à des degrés variables ;
• le Conseil agit de façon unanime et adopte les textes de lois.

L’UE est à la fois un projet politique et une Forme d’organisation juridique supranationale fondée sur le traité de l’Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE). En adhérant à l’Union européenne, les États membres ont accepté de transférer certaines de leurs compétences dans une série de domaines aux institutions européennes. Les États membres transmettent ces compétences à l’UE en vue d’atteindre leurs objectifs communs. L'UE a des compétences de législateur et ses lois priment sur les lois nationales.

En matière de PESC, la méthode intergouvernementale est davantage de mise. 

Les décisions concernant la politique étrangère requièrent ainsi l’unanimité des chefs d’États et de gouvernements des 27 États membres. Dès lors, l’organe de décision suprême de l’UE est le Conseil européen, qui réunit les chefs d’État et de gouvernement des pays de l’UE. La règle de vote à l'unanimité, système qui régit la PESC, accorde de fait aux gouvernements un "droit de veto".

Le traité sur l'UE a ouvert la voie à l'approbation de certaines décisions à la majorité qualifiée. L'article 31 TUE prévoit trois possibilités :

• l'abstention constructive. Lorsqu'un État membre n'est pas d'accord avec une action commune, il choisit de s'abstenir plutôt que de mettre son veto. L'action est alors approuvée et l'État membre, dans un "esprit de solidarité mutuelle", s'engage à ne pas interférer ;
• la dérogation spéciale. Les États membres peuvent voter à la majorité qualifiée pour adopter une décision qui définit une action ou une position commune, mais seulement si la décision découle d'un mandat donné par le Conseil européen ou d'une proposition présentée par le chef de la diplomatie de l’UE ;
• la clause passerelle. Le Conseil européen adopte une décision qui permet aux États membres d'agir à la majorité qualifiée dans des cas spécifiques de politique étrangère.

Bien que ces trois solutions représentent un ajout au mode de fonctionnement de l'UE, leur mise en œuvre est très limitée. Par exemple, lors du Conseil européen du 15 et 16 décembre 2023, les États ont voté en faveur de l'ouverture des négociations d'adhésion avec l'Ukraine, à l'exception de la Hongrie qui s'est abstenue. 

Les conflits armés en ex-Yougoslavie dans les années 1990 ont contribué à l’élaboration de la PESC dans le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1^er novembre 1993. La guerre déclenchée par la Russie le 24 février 2022 contre l'Ukraine peut également marquer une nouvelle ère pour cette politique. L'UE a, depuis lors, adopté des mesures en faveur de l'Ukraine qui auraient difficilement été envisageables auparavant.

Pour donner une réelle capacité d'initiative à la PESC, il est nécessaire d'une part d'encourager la concertation entre les États membres le plus en amont possible, d'autre part, d'empêcher que la capacité d'action de l'UE ne soit systématiquement bloquée par l'opposition d'un État membre. 

Les situations de blocage lors de votes clés ne sont pas nouvelles. Certains gouvernements ont utilisé le "droit de veto" comme moyen de pression dans le contexte de la guerre russe contre l'Ukraine. La capacité à agir rapidement est cependant déterminante dans le rôle que l'UE veut jouer en tant qu’acteur de la politique étrangère.

Unanimité ou majorité qualifiée ?

Le débat unanimité contre majorité qualifiée n'est pas nouveau et son intensité a varié en fonction des contextes internationaux.

Un groupe de neuf États membres de l’UE dont la France, a lancé le 4 mai 2023 une initiative pour réformer l’approche de l’UE. Au lieu de l’unanimité, le groupe préconise la mise en place du recours au vote à la majorité qualifiée sur les questions clés de politique étrangère et de défense. Cette modalité de vote nécessiterait l’accord de 15 des 27 États membres (55% des pays de l'UE), à condition qu’ils représentent plus de 65% des 450 millions de citoyens de l’UE (article 16 paragraphe 4 du TUE).

Les défenseurs de l'unanimité affirment toutefois que le vote à l'unanimité renforce la légitimité démocratique, consolide l'unité, améliore la mise en œuvre des décisions et offre aux petits États un bouclier contre les exigences des plus grands pays. Ses détracteurs soutiennent quant à eux que celle-ci entrave la prise de décision.