Quels magistrats pour diriger les enquêtes ? La question du juge d'instruction et du statut des procureurs

À la suite du souhait formulé par le président de la République en 2009, un projet de loi a vu le jour en 2010 qui proposait de supprimer le juge d’instruction au profit d’un juge de l’enquête. Si cette réforme n’a pas abouti, elle est révélatrice de l'opinion d'une partie de la doctrine et des praticiens en faveur de la suppression du juge d’instruction.

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), dans un arrêt du 23 novembre 2010 (Moulin c/ France), puis la Cour de cassation dans un arrêt du 15 décembre 2010, ont estimé que le ministère public français ne présentait ni l’indépendance ni l’impartialité requises pour être considéré comme une autorité judiciaire au sens de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme (ConvEDH).

Alors que la loi consensuelle du 5 mars 2007 proposait de renforcer le travail du juge d’instruction par l’instauration d’une collégialité de magistrats, un nouveau projet de réforme du juge d’instruction a vu le jour en 2009 : le Comité de réflexion sur la justice pénale, présidé par le magistrat Philippe Léger, dont les conclusions ont été suivies d’un avant-projet de loi présenté en Conseil des ministres en février 2010, proposait de remplacer le juge d’instruction par un juge de l’enquête et des libertés (JEL).

Contrairement au magistrat instructeur, qui dispose de fonctions d’enquête et de fonctions juridictionnelles, le JEL aurait été seulement investi de missions juridictionnelles. Le parquet aurait été ainsi l’unique magistrat en charge des enquêtes, mais il aurait dû solliciter l’intervention du JEL pour autoriser la plupart des actes coercitifs. En outre, le JEL aurait été chargé de trancher toutes les contestations dont les parties, et notamment le mis en cause, l’auraient saisi à l’occasion de l’enquête.

L’instauration d’un tel juge de l’enquête aurait constitué un basculement, souhaité par de nombreux avocats et une partie de la doctrine, du système pénal français dans le modèle accusatoire. Ce projet de réforme, resté sans suite, a aussi fait l’objet de nombreuses critiques de la part des professionnels de justice :

• la création du JEL serait revenue à « déjudiciariser » les enquêtes pénales au profit des seuls policiers. La direction d’enquête exercée par le parquet, compte tenu de sa charge de travail et de son organisation, est en effet plus lointaine que celle du juge d’instruction, qui effectue lui-même les investigations les plus importantes (interrogatoires, reconstitution, etc.) ;
• le JEL aurait été moins protecteur du droit des victimes, qui ont aujourd'hui la faculté de se constituer partie civile devant le juge d’instruction, et ainsi de passer outre l’éventuelle inertie du parquet ;
• cette réforme aurait pu aboutir à confier l’intégralité des enquêtes, y compris les plus complexes et les plus sensibles, aux magistrats du parquet, qui dépendent partiellement du pouvoir exécutif.

L’organisation du ministère public français est souvent perçue comme paradoxale : le procureur est un magistrat membre d’un corps judiciaire unique, mais, contrairement aux juges, il est soumis à un principe hiérarchique. De même, si les procureurs français sont, parmi leurs homologues européens, les magistrats auxquels les missions les plus lourdes et les plus variées sont confiées, ils sont en proportion les moins nombreux pour les exercer (2,9 procureurs pour 100 000 habitants en France, contre 11,7 en moyenne dans les pays du Conseil de l’Europe en 2016).

La nature et le fonctionnement du ministère public français font l’objet depuis quelques années, sous l’influence notamment de la CEDH, d’une contestation croissante qui prend principalement la forme d’une critique du statut des procureurs et d’une remise en cause de l’unité du corps judiciaire.

D'une part, le statut des procureurs français contient deux particularités :

• leur mode de nomination permet au pouvoir exécutif de passer outre un éventuel avis défavorable du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ;
• ces magistrats peuvent recevoir des instructions du garde des Sceaux. À cet égard, la loi du 25 juillet 2013, modifiant l'article 30 du Code de procédure pénale (CPP), a supprimé la possibilité auparavant offerte au ministre de donner des instructions écrites individuelles de poursuites dans des dossiers particuliers. Restent les instructions générales, dites de « politique pénale », dont la légitimité souffre moins la contestation.

D'autre part, la controverse ancienne au sujet de l’unité du corps judiciaire a été réactivée par les décisions précitées de la CEDH et de la Cour de cassation, qui ont considéré que le procureur français ne constituait pas un magistrat susceptible de contrôler les mesures privatives de liberté au sens de l’article 5 de la ConvEDH. Or, ces décisions sont sans effet sur le statut des magistrats français et le principe de l’unité du corps judiciaire, qui ne résultent pas de la ConvEDH mais de la Constitution française : la CEDH a elle-même rappelé cette distinction dans un arrêt Thiam c/ France du 18 octobre 2018, et le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler à maintes reprises, et par exemple le 8 décembre 2017, que l’autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet.

Si la séparation du corps judiciaire a ses partisans, qui y voient le moyen de mieux assurer l’indépendance des juges en clarifiant leur statut, elle risquerait en retour de précipiter la fonctionnarisation des procureurs. La séparation du corps judiciaire serait en outre contraire aux objectifs de mobilité et d’ouverture qui sont affichés depuis plusieurs années comme nécessaires à la bonne gestion de la magistrature.

Si les critiques formulées contre le projet de suppression du juge d’instruction ont eu (provisoirement ?) raison de cette réforme, si le principe de l’unité du corps judiciaire pourrait (provisoirement ?) sortir renforcé d’un probable changement de statut du parquet vers davantage d’indépendance, nous n’en assistons pas moins à une profonde remise en cause du modèle pénal français. L’existence d’un magistrat (du siège ou du parquet) doté de puissantes prérogatives afin de diriger à charge et à décharge les enquêtes pénales avant de statuer sur l’opportunité des poursuites, constitue en effet une manifestation de l’héritage inquisitorial français. Elle est à ce titre menacée par la jurisprudence récente de la CEDH qui, s’émancipant du texte de la ConvEDH, promeut désormais dans ses arrêts une conception très accusatoire de la justice pénale. Or, dans un tel modèle, ni l’existence du juge d’instruction ni celle du procureur appartenant à un corps judiciaire unifié ne sont assurées.