La politique d'immigration de l'Union européenne en crise

L’arrivée irrégulière de plus d’un million de personnes en Europe en 2015 – pour moitié des Syriens, mais aussi des Afghans et, dans une moindre mesure, des Irakiens, des Pakistanais et des Érythréens – a profondément ébranlé l’Union européenne. De nombreuses expressions ont été utilisées pour qualifier cette situation : "crise des réfugiés", plus récemment "crise migratoire", parfois "crise de Schengen" pour les uns, "crise de l’accueil" ou "crise de la solidarité" pour d’autres.

Si les perspectives divergent, tout le monde s’accorde à considérer que l’Union européenne est confrontée à une crise. Le plus étonnant est que ce sentiment perdure à ce jour. Pourtant, en 2020, la demande d’asile a retrouvé un niveau antérieur à celui de 2014.

Si ce sentiment persiste, c’est certainement que les causes de cette "crise" ne résident pas fondamentalement dans le nombre de migrants et de réfugiés, mais doivent être recherchées du côté de facteurs structurels et internes à l’Union. C’est la raison pour laquelle il est possible d’émettre l’hypothèse que cette période a principalement révélé les difficultés de gouvernance de l’Union européenne et a remis en question son fonctionnement tel qu’il est prévu par les traités.

Il ne s’agit pourtant pas de la première crise que traverse la construction européenne. Les questions migratoires sont un exemple parmi d’autres de ces tensions importantes entre le besoin de "plus d’Europe" et la résistance des États membres à se voir déposséder de certaines de leurs prérogatives. À cet égard, on pourrait même considérer que "la crise" fait partie de l’ADN du projet européen tel que pensé par les pères fondateurs. C’est tout le sens de la théorie dite fonctionnaliste selon laquelle l’Europe appelle toujours plus d’Europe, les périodes de crise constituant des moments de basculement qui permettent de convaincre les États membres que le transfert de compétences au niveau européen constitue la seule solution.

Si ce n’est que, dans le cas d’espèce, la théorie fonctionnaliste n’a pas été validée. Et que la confiance dans le caractère irrésistible de l’intégration européenne est sérieusement mise à mal par les évolutions des politiques européennes d’asile et d’immigration depuis vingt ans.

La coopération européenne en matière d’asile et d’immigration est liée à l’instauration d’un espace de libre-circulation en Europe. Le traité de Maastricht de 1992 place formellement l’asile et l’immigration dans le cadre institutionnel de l’Union européenne, mais sur un mode intergouvernemental. C’est le traité d’Amsterdam de 1997 qui fait entrer l’asile et l’immigration dans les compétences de la Communauté européenne.

Il faut cependant attendre 2009 pour achever la communautarisation de ces questions. La majorité qualifiée et le pouvoir de codécision du Parlement européen, soit la procédure législative ordinaire, n’entrent en vigueur qu’au 1er janvier 2005 (et seulement à partir de décembre 2009 en ce qui concerne les questions d’immigration légale). La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) n’obtient, quant à elle, une compétence juridictionnelle pleine sur ces questions qu’avec le traité de Lisbonne, en 2008.

Le Conseil européen qui s’est tenu à Tampere en octobre 1999 lance le chantier de l’harmonisation des normes nationales en matière d’asile et d’immigration. L’activité législative de l’Union européenne est particulièrement intense sur les conditions d’exercice du droit d’asile. Elle l’est moins dans le cas de l’immigration légale.

Mais déjà apparaissent les dissensions, voire une certaine défiance, entre les différents acteurs de la démocratie européenne : entre les États membres du sud et du nord de l’Europe, mais également entre les États membres et la Commission européenne. Quant au Parlement européen, son poids politique demeure alors infime face au Conseil.

L’Union européenne sort essoufflée de ces quinze années de tentatives d’harmonisation, et interrogative sur la pertinence de la méthode communautaire pour des questions aussi sensibles politiquement pour les États et les opinions publiques européennes.

Ce n’est pas la crise de 2015 qui fait éclater le régime d’asile européen, mais elle en révèle les failles et l’absence de transposition des standards européens par les États membres. En fait, on constate que les États s’abstiennent de mettre en place les décisions européennes sans que ce défaut d’application entraîne des conséquences.

Le mécanisme temporaire de répartition des demandeurs d’asile décidé en 2015 illustre ces difficultés. L’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne condamnant la Hongrie, la Pologne et la République tchèque pour ne pas avoir accueilli de demandeurs d’asile dans ce cadre n’intervient que le 2 avril 2020, soit plus de deux ans après la fin de ce dispositif de répartition. Les outils disponibles dans les traités s’avèrent donc plutôt inefficaces contre les États récalcitrants.

La Commission européenne n’en change pas pour autant ses réflexes et propose dès 2016 des textes législatifs visant à réformer le régime d’asile européen commun. Or, les négociations butent très rapidement sur la question de la solidarité européenne. Les États membres s’accordent sur leurs désaccords et mettent fin aux discussions en juin 2018.

Dès 2015, on constate que la méthode communautaire n’a pas été d’une grande aide. L’inventaire des nombreuses mesures adoptées depuis cette date montre que, à l’exception de la réforme de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes Frontex, aucune d’entre elles n’a suivi le processus législatif ordinaire prévu par les traités. Le contournement du cadre institutionnel européen s’est encore davantage développé à partir de juin 2018.

À titre d’exemple, les opérations de répartition des migrants débarqués en Italie et à Malte sont le fruit d’arrangements entre une poignée d’États membres, sans règle prévisible et durable. Au mieux, la Commission européenne offre ses "bons offices" et met à disposition des fonds. Le Parlement européen est pour sa part largement absent.

Le blocage des négociations européennes a également pour conséquence de transférer le centre de gravité des politiques d’asile et d’immigration en dehors des frontières européennes. La dimension externe de ces politiques n’est pas nouvelle. Elle a été évoquée dès le Conseil européen de Tampere d’octobre 1999, puis par le programme de La Haye de novembre 2004 qui en définit les grandes lignes.

La dimension externe de la politique d’asile et d’immigration prend néanmoins de l’ampleur après 2015, pour deux raisons principales. Premièrement, les mesures d’urgence décidées sous la pression migratoire à l’automne 2015 n’ont pas eu les effets souhaités sur les arrivées en Grèce et les mouvements secondaires dans le reste de l’Europe. Finalement, c’est la décision de la Macédoine du Nord de fermer sa frontière avec la Grèce, en février 2016, qui a barré la route des Balkans de l’Ouest.

Puis, l’accord entre l’Union européenne et la Turquie du 18 mars 2016 – relatif à la crise des réfugiés – met pratiquement fin aux arrivées de migrants et de réfugiés dans les îles grecques, en échange, notamment, d’une enveloppe de six milliards d’euros concédée par Bruxelles à Ankara pour améliorer les conditions de vie des réfugiés en Turquie.

Une seconde raison de la centralité de la coopération avec les pays tiers en matière migratoire est que celle-ci fait l’objet d’un consensus parmi les États membres de l’Union européenne. Si ces derniers ne s’accordent pas sur leurs responsabilités quant à l’accueil et à la solidarité européenne, ils se retrouvent sur deux points : "réduire les flux de migration illégale et accroître des taux de retour" (déclaration du Conseil européen de Bratislava de septembre 2016) des étrangers en situation irrégulière. Pour cela, l’Union européenne a besoin des pays tiers, appelés à davantage contrôler leurs frontières et à réadmettre leurs ressortissants.

Cette stratégie n’est toutefois pas sans danger pour l’Union européenne. En transférant à des pays tiers la responsabilité de la gestion des flux migratoires, les pays européens transfèrent également leur responsabilité au regard de la protection des droits de l’homme – au risque de contredire la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne –, mais aussi une partie de leurs prérogatives.

Les Européens confient parfois les clés de l’Europe à des pays voisins instables et pas toujours fiables. C’est le cas de la Turquie, qui brandit la carte de la menace migratoire lors de désaccords économiques ou politiques avec l’Union européenne. Ankara a su mettre à exécution sa menace en février 2020 en envoyant une dizaine de milliers de migrants à la frontière grecque.

En mai 2021, le Maroc a également laissé des migrants franchir les barrières de Ceuta et Melilla pour protester contre l’hospitalisation en Espagne d’un militant du Front Polisario. En juillet 2021, c’est au tour de la Biélorussie, où la réélection en 2020 d’‎Alexandre Loukachenko à la présidence est contestée à l’intérieur et hors de ses frontières, d’utiliser cette méthode à la frontière lituanienne, ce que certains ont qualifiée d’arme migratoire.

Lors de son premier discours devant les députés européens en décembre 2019, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen annonce l’adoption d’un nouveau "Pacte sur la migration et l’asile", décrit comme "un nouveau départ" permettant de dépasser les oppositions entre les États membres et de poser les bases d’un équilibre plus équitable entre solidarité et responsabilité.

Présenté en septembre 2020, ce Pacte de plusieurs centaines de pages, comprenant des propositions législatives, des communications et des recommandations aux États membres, n’est pourtant que la continuité des politiques adoptées depuis vingt ans. Sur le fond, il entend uniformiser les politiques d’États, tels que l’Espagne, l’Italie et la Grèce, qui, du fait de leur position géographique, sont en première ligne pour gérer les arrivées irrégulières sur leurs côtes.

Néanmoins, si elles ont une certaine cohérence sur le papier, ces propositions semblent peu opérationnelles. Elles prévoient en effet que les États membres resteront chargés de la mise en œuvre de ces propositions assez contraignantes et dont on imagine mal qu’elles puissent s’appliquer correctement sans mobiliser des ressources financières et humaines importantes. Le camp de Moria sur l’île grecque de Lesbos représente une illustration dramatique d’une réalité qui déjoue les plans d’une Union européenne qui persiste à voir le problème des migrations de très loin.

De fait, aucune réflexion sur le processus de décision n’est intervenue au sein de l’Union européenne. La nouvelle Commission européenne décide de poursuivre la voie d’une réforme législative d’ampleur et la recherche d’un consensus – qui tient de la quête du miracle – entre les États membres. Le consensus nécessite le plus souvent des concessions aux pays du groupe de Visegrád (Hongrie, Pologne, Tchéquie et Slovaquie) – pourtant minoritaires – qui obtiennent l’autorisation de ne pas contribuer à la répartition des demandeurs d’asile en Europe.

Le niveau de défiance entre les États membres est tel que l’objectif de mettre en place des régimes de migration et d’asile efficaces et justes semble secondaire par rapport à un accord susceptible d’apaiser les tensions internes en Europe. Autrement dit, l’enjeu est que chaque partie ait l’impression d’avoir gagné sur le moment.

Ainsi, moins de deux ans après la présentation du Pacte, son avenir semblait déjà compromis. En plein débat sur la conditionnalité des fonds européens, le Premier ministre hongrois a rejeté ces propositions, qu’il juge insuffisantes. La présidence allemande du Conseil de l’Union européenne, de juillet à décembre 2020, n’a pas réussi à obtenir un accord politique sur les principaux aspects du Pacte. Le dossier est désormais aux mains de la présidence française au 1er semestre 2022.