Comment augmenter le taux d'activité en France ?

Le marché du travail français a connu une dégradation sans précédent depuis la grande récession de 2008. Le taux de chômage qui atteignait 6,8% en mars 2008 a dépassé les 10% entre 2013 et 2015 avant de baisser depuis pour atteindre 8,8% fin 2018 selon l’INSEE. Le nombre d’emplois salariés a connu de son côté une longue stagnation. Il est de 16,7 millions en 2018, soit le niveau qu’il avait atteint dix ans plus tôt à la veille de la grande récession. Ces indicateurs d’emploi et de chômage sont bien connus. Ils sont parmi les plus commentés dans les débats publics. En revanche, c’est beaucoup moins le cas pour la participation au marché du travail, mesurée par le taux d’activité. Ce manque d’intérêt relatif pour l’évolution des taux d’activité n’est pas justifié. Puisque le taux de chômage est la proportion de chômeurs parmi l’ensemble des actifs et que l’emploi correspond aux actifs occupés, le nombre d’actifs forme le tout dont l’emploi et le chômage sont les deux parties. L’activité détermine le stock d’individus volontaires pour contribuer à la production de biens et services marchands et conditionne ainsi à la croissance potentielle de l’économie. Où en sommes-nous en matière de taux d’activité en France ? Quels sont les obstacles à l‘activité et comment les surmonter ?

Le taux d’activité, qui est appelé taux de participation en anglais, est le rapport entre le nombre d’actifs et la population en âge de travailler. Cette dernière est définie comme l’ensemble des personnes âgées de 15 à 64 ans. Ces seuils ne sont pas arbitraires. En France, la scolarité est obligatoire jusqu’à l’âge de 16 ans et le seuil de 65 ans correspond à l’âge effectif maximal de départ en retraite à taux plein. La population active comprend la population active ayant un emploi, ou population active occupée, et les chômeurs. Au sens du recensement, la population active ayant un emploi comprend les personnes qui déclarent être dans une des situations suivantes : exercer une profession (salariée ou non), même à temps partiel ; aider un membre de sa famille dans son travail (même sans rémunération) ; être apprenti, stagiaire rémunéré ; être chômeur tout en exerçant une activité réduite ; être étudiant ou retraité mais occupant un emploi. Depuis 2004, le recensement permet de mieux prendre en compte les actifs ayant un emploi, même occasionnel ou de courte durée, et qui sont par ailleurs étudiants, retraités ou chômeurs. Une part de l’évolution de la hausse de la population active ayant un emploi, depuis 1999, peut être liée à ce changement, notamment pour les personnes âgées de moins de 25 ans ou de plus de 55 ans.

Contrairement aux séries d’emploi ou de chômage, qui présentent un profil assez accidenté en longue période, la série des taux d’activité en France est caractérisée par une remarquable inertie. Le taux d’activité est très stable dans le temps. Mesuré sur l’ensemble des personnes de plus de 15 ans, il est de 55,8% en 2018. Il atteignait la même valeur en 2001 et en 1992. En fait le taux d’activité fluctue très faiblement dans un corridor d’environ trois points de pourcentage. Son maximum atteint depuis 1975 est de 58,4%, en 1980 et son minimum était de 55,5 en 1997. La même inertie caractérise le taux d’activité mesuré sur la population en âge de travailler. En 2018, 71,9% de la population âgée de 15 à 64 ans était active. Ce chiffre est un maximum historique et il fait suite à une décennie de hausse à un rythme très lent. Le taux d’activité était de 69,3% en 2006, soit une progression de 2,6% en douze ans.

L’inertie des taux d’activité dans la dimension temporelle masque des changements de structure assez importants, à la fois selon le sexe et l’âge. S’agissant du sexe, tout d’abord, la montée de l’activité féminine en France est l’une des mutations profondes du marché du travail qui s’est poursuivie sans rupture depuis l’après-guerre. La hausse de la part des femmes dans l’emploi fait ainsi figure de mouvement structurel, graduel et sans doute irréversible.En France, il n’y a pas une année depuis l’après-guerre où l’on n’ait pas constaté une augmentation de la part des femmes dans la population active et dans l’emploi. En revanche, pour les hommes, on observe la tendance inverse : leur taux d’activité baisse (entre 1975 et 2017) de manière continue. En 2018, 14 235000 femmes âgées de 15 à 64 ans sont actives, selon l’INSEE. Le taux d’activité des femmes âgées de 15 à 64 ans atteint 68,2%. Certes, c’est encore 7,6 points de moins que les hommes, mais la différence ne cesse de se réduire. Elle dépassait 30 points en 1975, 20 points en 1986 et plus de 10 points en 2006. Cet écart d’accès à l’activité entre les hommes et les femmes a été réduit à tous les âges, même s’il reste important. Sur ce plan comme dans d’autres, il demeure une différence significative entre hommes et femmes sur le marché du travail.

Les taux d’activité diffèrent assez fortement selon les âges. Ils sont les plus élevés aux âges intermédiaires, entre 25 et 49 ans, et sont plus faibles aux âges extrêmes, pour les jeunes primo- actifs et pour les séniors qui approchent de l’âge de fin d’activité. Cette hiérarchie de l’activité selon l’âge a connu elle aussi des transformations importantes sur les dernières décennies. En fait, la stabilité apparente de l’évolution longue des taux d’activité n’est pas vérifiée lorsque l’on distingue différentes tranches d’âge. Jusqu’au début des années 1990, la stabilité apparente des taux d’activité agrégés va de pair avec un renforcement des différences selon les âges. On assiste à une montée progressive de l’activité aux âges intermédiaires et à une baisse des taux d’activité aux âges extrêmes, pour les moins de 25 ans comme pour les plus de 50 ans. Dans les années 1990, ces évolutions s’inversent. Le taux d’activité se stabilise aux âges intermédiaires, il entame une remontée progressive pour les séniors et – après une baisse supplémentaire au début des années 1990 – il se stabilise pour les jeunes. Le taux d’activité des séniors converge progressivement vers celui des âges intermédiaires. Ce mouvement a pour contrepartie un vieillissement de la population active.

Les taux d’activité diffèrent assez fortement selon les pays. En Europe, ils sont les plus élevés pour les pays du nord. Le maximum est atteint en Islande (88,3%), suivi de la Suisse (84%) de la Suède (82,5%) ou des Pays-Bas (79,7%). Ces pays sont à la fois ceux où l’activité féminine est la plus élevée et où le taux d’emploi des séniors est le plus important.À l’autre extrême, les pays du sud et de l’est de l’Europe sont caractérisés par des niveaux d’activité faibles. Le pays où elle est le plus faible est l’Italie (65,4%), suivi de la Roumanie (67,3%) et de la Grèce (68,3%).

En France, le taux d’activité de 71,8% en 2017 apparaît relativement faible du point de vue de la comparaison internationale. Il est légèrement inférieur à celui de la moyenne des pays de l’OCDE (72%), assez inférieur à celui de la moyenne des 28 pays européens (73,6%) et très en deçà de la moyenne des grands pays du G7 (74,5%). Il se situe à un niveau compris entre celui de la Hongrie (71,16%) et de la République slovaque (72,1%), au-dessus de celui du Luxembourg (70,15%) et de la Belgique (68%) mais inférieur au niveau de l’Allemagne (78,24%) ou du Royaume-Uni (78,46%).

Comment expliquer cette relative faiblesse des taux d’activité en France et leur grande inertie dans le temps ? Les études qui tentent d’expliquer et de prévoir l’évolution des taux d’activité prennent en compte leur forte inertie temporelle en modélisant les taux d’activité par âge et par sexe à l’aide de tendances temporelles(voir par exemple Jacquot, 1997 ou Filatriau, 2012). Plusieurs facteurs sont pris en compte pour expliquer les inflexions de ces tendances.

Un premier ensemble de déterminants réside dans les évolutions démographiques. Les modifications des pyramides des âges font varier le poids des classes d’âge extrêmes, dont les taux d’activité sont plus faibles, ce qui pèse sur les taux d’activité moyens par un simple effet de composition. Ce mécanisme joue à la fois entre les classes d’âge et au sein de chaque classe d’âge. Par exemple, au milieu des années 2000, l’arrivée des premières générations de baby-boomers à l’âge de 60 ans rajeunit la moyenne d’âge des 60-64 ans et le taux d’activité moyen dans cette classe d’âge en est mécaniquement augmenté sans pour autant illustrer des changements dans les comportements d’activité.

Une deuxième série de facteurs est d’ordre économique. Les décisions d’activité sont assorties d’un ensemble de gains et de coûts et peuvent être analysées d’un point de vue économique. Le choix de participation s’établit au niveau de l’ensemble des individus qui composent le ménage, avec des possibilités d’arbitrage entre individus. Pour qualifier ces arbitrages, on évoque fréquemment le mécanisme du travailleur additionnel ou celui du chômeur découragé. Selon ces mécanismes, l’évolution macroéconomique ou locale de l’emploi et du chômage est un déterminant des comportements d’activité. Des inactifs vont se porter sur le marché du travail pour profiter de nouvelles opportunités d’emploi et vont au contraire cesser leur recherche d’emploi en cas de forte montée du chômage. Les taux d’activité sont alors sensibles à la conjoncture générale et ont un caractère pro-cyclique (ils augmentent en période de croissance économique et de hausse de l’emploi). Depuis l’étude initiale de Salais (1972), de nombreux travaux appliqués ont tenté de mesurer cet effet de flexion conjoncturelle des taux d’activité et concluent au chiffre d’un actif supplémentaire pour environ deux emplois créés. La flexion concerne surtout l’activité des jeunes et des séniors.

À ces déterminants démographiques et économiques s’ajoutent des facteurs institutionnels. Les décisions de participation au marché du travail dépendent aussi de la législation en matière de protection de l’emploi, des plans de préretraite, des mesures de dérogations à la recherche d’emploi pour les demandeurs les plus âgés, de l’accès des jeunes aux revenus de remplacement, de celui des séniors à l’indemnisation du chômage, de l’organisation des régimes de retraite et des modalités de départ en retraite anticipé. De nombreuses réformes ont été mises en oeuvre ces dernières décennies pour contrecarrer la baisse des taux d’activité et des heures travaillées des séniors, par exemple en modifiant les incitations à la retraite anticipée et l’âge de départ en retraite. Suite à ces réformes, on a pu constater une augmentation du taux d’emploi et du temps de travail. Toutefois, cette hausse reste encore faible en France. Les changements juridiques ou réglementaires, les accords des partenaires sociaux sur l’emploi des séniors, et l’accumulation de plans pour les séniors n’ont donc pas été suffisants pour éliminer tous les obstacles à la participation des séniors au marché du travail.

Le calcul économique ne se limite pas à un arbitrage sur des éléments monétaires et la qualité des emplois et du travail mérite elle aussi d’être prises en considération. Dans un contexte de diffusion des nouvelles technologies de l’information et des communications, le travail devient plus complexe et plus intense, ce qui entraîne une dégradation des conditions de travail, confirmée par les enquêtes européennes (Greenan et al., 2013). L’économie française est particulièrement concernée du fait d’un niveau très élevé de productivité horaire, synonyme d’une forte intensité du travail. Du point de vue de la qualité des emplois, plusieurs aspects méritent d’être distingués. Si l’on observe l’évolution des salaires, on demeure dans un contexte de forte modération avec une proportion des emplois rémunérés au voisinage du salaire minimum qui reste très élevée en France (elle y dépasse 15% de la main-d’oeuvre). Du côté de la stabilité des contrats de travail, la montée de la part des emplois courts et précaires dans le stock des emplois est une autre illustration de la dégradation globale de la qualité des emplois. En outre, le taux de temps partiel a fortement augmenté depuis la crise et n’a pas encore amorcé de décrue. Ces emplois de mauvaise qualité, instables, de faible durée et peu rémunérés se concentrent toujours dans les secteurs des services à la personne, dans le commerce, le bâtiment et quelques secteurs traditionnels de l’industrie. Ces éléments sont susceptibles de peser sur l’attractivité des emplois et de contribuer ainsi à la faiblesse des taux d’activité.

Le poids des facteurs non monétaires a été mis en avant par l’analyse d’Alan Krueger (2017) qui s’est interrogé sur les déterminants de longue période des taux d’activité aux États-Unis. Le taux d’activité y a culminé à 67,3 % au début de 2000 avant de diminuer à un rythme régulier depuis, jusqu’à atteindre 62,4% en septembre 2015, son plus bas niveau en près de 40 ans. Selon Alan Krueger, ce déclin du taux d’activité américain s’explique en grande partie par la hausse du taux de départ à la retraite des hommes âgés qui renvoie elle-même aux obstacles physiques et mentaux qu’ils rencontrent dans leur activité. L’auteur met en avant la fréquence du recours aux médicaments antidouleur : près de la moitié des hommes âgés prennent des analgésiques de façon régulière et déclarent que la douleur les empêche d’occuper un emploi à temps plein pour lequel ils sont qualifiés. Il met en évidence un lien entre l’utilisation des analgésiques, les taux de prescription des opioïdes et la participation au marché du travail. Les analgésiques sont les plus utilisés dans les régions où les médecins prescrivent davantage d’opioïdes, pour un niveau donné de l’état d’invalidité, de l’état de santé auto-déclaré et des caractéristiques démographiques des personnes.

Les problèmes de santé physique, mentale et émotionnelle constitueraient ainsi aux États- Unis le principal obstacle dans l’accès au travail pour les séniors inactifs. Mis à part les chômeurs, ce groupe présente le niveau le plus bas de bien-être émotionnel et d’évaluation de la vie. Il y aurait donc des gains potentiellement importants à réaliser en ciblant les conditions de travail de ces séniors.

Tous ces facteurs monétaires et non monétaires sont autant de leviers d’action potentiels permettant d’agir sur les taux d’activité. Or, qu’il s’agisse de l’activité des femmes, des séniors et des jeunes, les mêmes constats qualitatifs s’imposent : malgré le déploiement d’un vaste arsenal de politiques publiques, combinant des règles contraignantes et des actions incitatives, des aides monétaires et non monétaires, des actions de formation et d’accompagnement, les inégalités de taux d’activité selon l’âge et le sexe persistent. C’est sans doute la raison pour laquelle un nombre croissant de travaux ajoutent à ces facteurs l’hypothèse d’une discrimination dans l’accès au marché du travail qui peut jouer plus fortement sur certaines populations. Aux États- Unis, l’élimination de contraintes juridiques lors des recrutements de séniors a eu peu d’effet sur leurs chances de trouver un emploi, ce qui a pu légitimer des travaux de recherche sur l’existence de discriminations liées à l’âge (Neumark, 2008).

Les discriminations liées au sexe sont parmi les premières à avoir été étudiée dans la recherche scientifique, sur fond d’augmentation historique de la participation des femmes au marché du travail et de la persistance du plafond de verre. Elles sont mesurées par la méthode expérimentale des tests de correspondance, ou testing, qui consiste à construire de toutes pièces des candidatures fictives (curriculum vitae et lettres de motivation) parfaitement similaires à l’exception de la caractéristique dont l’on souhaite mesurer l’effet. Les premiers tests de correspondance qui ont été conduits aux États-Unis dans ce domaine ont montré que les femmes ont des probabilités inférieures de 39% pour l’accès à l’emploi et de 35% pour l’accès à l’entretien d’embauche (Neumark et alii, 1996). En France, l’une des premières études par testing a conclu à une discrimination statistique dans la banque à l’encontre des jeunes femmes en lien avec leur probabilité de maternité (Duguet et Petit, 2005). Comparativement à d’autres critères, l’âge est plus complexe à mesurer. À notre connaissance, seulement un petit nombre de travaux ont cherché à mesurer la discrimination à l’embauche liée à ce motif. Contrairement au sexe, l’âge est théoriquement très corrélé à la productivité. Il est associé à l’expérience, qui est un déterminant de la productivité au niveau individuel. Lorsque l’on évoque la discrimination selon l’âge, il importe donc de neutraliser l’effet de l’expérience et de raisonner à productivité donnée.

Une dizaine d’études ont évalué des discriminations dans l’accès à l’emploi selon l’âge. Elles sont peu comparables entre elles parce qu’elles portent sur des pays et des professions différentes. La plupart des tests portent sur les États-Unis ou sur l’Europe. La seule étude qui a exploré ce critère en France avec une méthode de testing a mis en évidence des discriminations très nettes en raison de l’âge (Challe et al., 2016). Selon cette étude, une action publique en faveur d’une plus grande participation des séniors au marché du travail doit considérer les différents ressorts des discriminations à l’encontre des séniors, qui sont à la fois victimes de l’obsolescence de leur capital humain et de discriminations à l’embauche en raison de l’âge, ce qui pénalise particulièrement les hommes dans leur reconversion professionnelle.