États faillis, États effondrés, États abattus

La conflictualité internationale a longtemps procédé du choc d’États forts se préparant à l’affrontement avant de passer à l’acte. Elle naît désormais le plus souvent, au contraire, de situations caractérisées par des États trop faibles, voire disparus.

Cette défaillance étatique peut prendre des formes et des proportions différentes. Le phénomène des États « faillis » (qui n’ont jamais réellement pu s’imposer) ou effondrés (qui ont réussi à exister un temps, avant de sombrer), observable le plus souvent au Sud mais pas uniquement, est relativement connu. Il a fait l’objet d’une vaste littérature dans le monde anglo-saxon (sur les « failed states » ou « collapsed states »).

Depuis les années 2000, on assiste à la prolifération d’un autre phénomène : celui des États abattus. Abattus par des interventions militaires extérieures, sans qu’aucun traitement politique ne parvienne ensuite à les remplacer.

Une réalité multiple

L’État failli, l’État effondré constituent des maillons faibles du système international. L’absence d’autorité centrale y suscite en effet un appel d’air vite comblé par des acteurs concurrents, généralement à fort potentiel déstabilisant.

L’État libanais, qui depuis son indépendance formelle en 1943 est resté marqué par un fonctionnement confessionnel et des tentatives d’organiser la coexistence de communautés en réalité largement rivales, a ainsi vu les logiques de fragmentation l’emporter, de façon paroxystique lors de la guerre civile de 1975-1990, et encore de nos jours.

Outre l’implantation des groupes palestiniens après leur expulsion de Jordanie par le roi Hussein en 1970, puis celle du Hezbollah à partir de 1982, le pays est devenu le terrain d’affrontement où se déploient, se mesurent, se testent nombre d’entreprises identitaires violentes. Le Liban est ainsi resté ce territoire sans État fort, où se règlent les comptes, où s’importent les rapports de force, où se préparent les déflagrations du Proche Orient.

Sur d’autres continents, les difficultés de la construction du Kosovo ou de la Macédoine depuis l’éclatement yougoslave des années 1990, l’effondrement de l’ex-Zaïre devenu République démocratique du Congo (RDC) en proie à la guerre civile et aux incursions étrangères (ougandaise au nord, rwandaise à l’est), une Somalie sans tête depuis si longtemps et abandonnée aux factions multiples, un Soudan du Sud ou une Érythrée que l’on a voulu construire dans la douleur, un Afghanistan aux provinces demeurant insoumises à Kaboul et aux différentes forces extérieures qui ont tenté de s’y imposer (des Britanniques aux Américains en passant par les Soviétiques) constituent des exemples parmi tant d’autres. Ils montrent ce qu’il en coûte d’entretenir la fiction d’un « État importé » que l’on voudrait conforme à l’idéal-type occidental wébérien, sur des terrains, dans des sociétés qui ne s’y prêtent guère.

Car le drame intime de cet échec étatique réside sans doute dans cette double fiction à la fois juridique et politique, savamment entretenue par la « communauté internationale », d’un fonctionnement universel et d’une égalité souveraine. En réalité, si l’État effondré reste considéré comme le représentant d’une société ou le garant d’un territoire, dans les faits, le contrôle de ces derniers lui échappe.

Considérer que l’État libanais a autorité sur le Hezbollah, que le gouvernement reclus à Mogadiscio peut en sortir, qu’un certain nombre d’acteurs de la sécurité, police ou armée, sont en mesure de garantir la sécurité, où que certains clans au pouvoir représentent leur population, voilà qui conduit à des malentendus pour le moins belligènes, à des erreurs d’interprétation graves.

La réalité du pouvoir, sur le terrain, passe en d’autres mains, parfois avec l’assentiment et dans le soulagement au moins temporaire de populations lassées de l’incompétence, de la corruption, parfois même des vexations volontaires qui leur ont été infligées, comme en Irak ces dernières années.

Pourquoi ces États ont-ils failli ?

Un État échoue-t-il pour des raisons extérieures ? Par exemple son exploitation par un système international dominé par des puissances prédatrices, ou bien son dysfonctionnement du fait d’une transposition forcée de techniques de gouvernance occidentales ? Ou échoue-t-il pour des raisons internes comme la corruption ou la mauvaise gestion ?

Les théories de la domination ou de la dépendance, insistant sur les responsabilités occidentales dans l’échec économique de modèles étatiques exploités au Sud par un « système-monde » (selon Immanuel Wallerstein) dominé par les États du « centre » contre ceux de la « périphérie » (selon Johan Galtung), ont eu leur heure de gloire dans les années 1960 et 1970.

Elles ont ensuite reculé après la fin de la guerre froide qui a porté un coup aux études marxistes dans le monde occidental. Elles ont laissé la place aux théories triomphantes de la « bonne gouvernance » (libérale), qui ont désigné du doigt, en creux, les mauvaises pratiques supposées (c’est-à-dire le plus souvent non libérales) des régimes des pays en développement.

L’essor des ONG, des études sur le développement et des théories critiques des relations internationales, par la suite et jusqu’à nos jours, a permis la réintroduction de schémas moins manichéens.

Les conséquences de l’effondrement d’un État

La faiblesse de l’État, sans doute davantage que sa puissance excessive, est désormais facteur de conflit. Dès lors, le soutien aux États fragiles, ou menacés d’effondrement, devient une priorité de politique étrangère pour les États riverains comme pour des puissances plus lointaines. L’affaiblissement de l’État n’est plus considéré comme une seule difficulté de gouvernance interne, mais bien de sécurité et de responsabilité internationales.

La non-viabilité d’un espace national pour sa population entraîne des dynamiques migratoires, des dynamiques de sortie du politique vers la violence, et donc une instabilité régionale. La non-gouvernance de ce même espace provoque un phénomène de déstabilisation régionale.

Il peut s’agir d’une déstabilisation « par le haut », avec une incertitude politique générée par la chute ou la fragilisation de l’un des régimes politiques ; ou d’une déstabilisation « par le bas », qui prend les traits d’une contagion contestataire au sein des populations, face à un système politique à bout de souffle. Les soulèvements arabes du printemps 2011 en ont donné un exemple frappant.

Ces mêmes soulèvements ont donné à voir un autre phénomène politique central dans les relations internationales actuelles : celui que nous qualifierons d’« État effondré caché », lorsque l’existence d’un homme fort masque, au moins aux yeux les plus complaisants à l’extérieur, l’incapacité de l’appareil d’État à répondre encore aux demandes d’une société en déliquescence.

L’Égypte d’Hosni Moubarak – président de la République de 1981 à 2011 – ou la Tunisie de Ben Ali – président de la République de 1987 à 2011 – ont ainsi donné l’illusion de la durée de régimes « remparts » contre l’islamisme politique ou le terrorisme, alors même que leur immobilisme finissait par ronger l’État de l’intérieur.

Yougoslavie, Irak, Libye, Afghanistan

Comment aborder la question des hommes forts et des régimes autoritaires sans évoquer un autre type d’État effondré : ceux que les interventions militaires extérieures ont fait chuter ? Sur la seule période de l’après-guerre froide, la République fédérale de Yougoslavie de Slobodan Milosevic, l’Irak de Saddam Hussein et la Libye du colonel Kadhafi, ont été la cible d’interventions occidentales aboutissant à la destitution du régime en place de longue date.

Dans ces trois cas de figure, l’État était considéré comme fort, trop fort, dictatorial, puis finalement déviant et qualifié d’« État voyou ». Dans les trois États, une action militaire a été conduite par les principaux pays de l’OTAN – États-Unis et Royaume-Uni en tête, avec la France sauf dans le cas irakien de 2003 – qui a abouti à l’élimination politique (Slobodan Milosevic) voire physique (Saddam Hussein, Mouammar Kadhafi) du leader, donc à un changement de régime.

Les situations de départ étaient différentes : un État fort dérivant vers l’épuration ethnique en Serbie, une dictature centralisée et bureaucratique en Irak, tenue par une minorité ethnique – les sunnites du clan de Takrit –, une dictature personnelle en Libye, dans un pays aux structures tribales et resté en grande partie divisé sur le plan géographique.

Les résultats politiques de l’intervention furent toutefois comparables. À l’issue de l’intervention, l’État a été fortement amoindri (Serbie) voire démantelé (la « débaassification », de l’Irak, l’effondrement du régime libyen), le territoire, rattrapé par les clivages ethniques (détachement du Kosovo en Serbie, zones chiites, sunnites et kurdes en Irak, Tripolitaine et Cyrénaïque en Libye). Le vide administratif a été en partie comblé, à terme, par des acteurs non étatiques à caractère violent (l’organisation État islamique en Irak comme dans certaines parties de la Libye, milices, mafias).

Dans un autre cas, celui de l’Afghanistan, on a retrouvé le même enchaînement (intervention occidentale en 2001, situation insurrectionnelle persistante, pas d’État central en mesure de s’imposer à la suite de l’intervention), à ceci près que le pays n’a pas connu auparavant de centre administratif aussi fort, capable de s’imposer aux mosaïques ethniques.

Dans ces trois exemples, la préoccupation internationale du renforcement nécessaire d’un État effondré entrait en contradiction avec le constat que c’était la communauté internationale elle-même, ou plutôt ses représentants occidentaux autoproclamés, qui était à l’origine de cet effondrement.

Le phénomène de l’État abattu est un effet pervers, un raté stratégique.

À plusieurs reprises, un « État voyou » dirigé par un régime déplaisant est devenu « État effondré », sanctuaire de groupes armés incontrôlables. L’État, si condamnable soit-il, y a été abattu, et sa chute a été facteur d’instabilité internationale forte. Le chaos libyen n’est pas sans lien avec la prolifération de groupes armées et la poussée jihadiste vers le Sahel. La chute de Saddam Hussein en Irak et la gestion du pays qui a suivi ont ouvert la voie aux succès militaires de Daech.

Un phénomène original

Ce phénomène est relativement original dans les relations internationales. Contrairement à l’entreprise classique de déstabilisation, qui voit une puissance extérieure affaiblir volontairement un voisin ou un régime honni (à l’image des nombreuses menées américaines contre des régimes marxistes durant la guerre froide, des menées soviétiques contre des régimes pro-occidentaux ou, plus récemment, des actions russes en Géorgie ou à l’est de l’Ukraine), le phénomène de l’État abattu est un effet pervers, un raté stratégique.

L’objectif initial était, au moins officiellement, d’ancrer une région donnée dans une stabilité nouvelle, en y forçant, à la suite d’un changement de régime, le triomphe de valeurs que l’on espérait propices à une meilleure coopération internationale. Pour l’heure, toutes les tentatives en ce sens se sont soldées par un échec, par l’effondrement de l’État, la montée des tensions régionales et même le retour en force de puissances extérieures opposées – ainsi de l’Iran en Irak et en Afghanistan.

Le cas syrien, enfin, est différent et mérite une mention particulière. Le pays, tenu d’une main de fer par un régime brutal depuis longtemps (la famille al-Assad au pouvoir depuis 1970) est devenu le champ de bataille international que l’on sait, désormais sous double tutelle russo-iranienne et sur fond de confusion communautaire et milicienne.

Ce n’est pas l’intervention militaire occidentale elle-même (tardive et partielle) qui a déclenché ce processus, mais les tergiversations et l’incapacité plus générale des puissances extérieures à gérer la tragédie syrienne. Cette situation a permis au régime de Bachar al-Assad d’imposer sa violence destructrice contre sa propre population et d’organiser un face-à-face volontairement cornélien entre lui-même et les éléments les plus radicaux de l’opposition islamiste, avec l’aide d’alliés extérieurs agissant au nom de la realpolitik.

Le résultat final est néanmoins encore le même : un État de facto abattu ou réduit à sa survie tragiquement symbolique, une région déstabilisée, au point de devenir une menace pour la sécurité internationale, tant les risques de confrontation directe entre puissances y sont forts.

Bien d’autres États méritent d’être cités dans une réflexion sur la défaillance internationale. Dans quelle catégorie, par exemple, ranger l’Ukraine, en proie à la déstabilisation russe, mais minée également par ses propres maux, à commencer par la corruption des élites politiques ? Comment qualifier le Venezuela de Nicolás Maduro, en faillite économique sans avoir prolongé l’effet charismatique du chavisme ? Ou encore la Grèce, suspendue financièrement pendant plusieurs années aux arbitrages internes à l’Union européenne ?

On le voit, la défaillance de l’État, dans le système international actuel, prend des formes mouvantes, des plus classiques aux plus modernes. La crise de l’État n’a pas amené la fin de celui-ci sur la scène mondiale. Elle impose néanmoins, aujourd’hui, sa réinvention en tant qu’élément de la société mondiale.