L’État-providence : quelles interrogations ?

Après la crise de 1929, John Maynard Keynes avait justifié par des considérations macroéconomiques l’intervention de l’État dans la vie économique et sociale, au-delà de son rôle protecteur traditionnel. Le succès de son analyse résulte de son aptitude à expliquer l’incapacité des économies américaine puis européennes à sortir spontanément de la crise initiée par l’éclatement de la bulle spéculative, ce qui avait tari le financement de l’économie. La nécessité d’une intervention budgétaire pour relancer l’activité économique a rapidement été reconnue et la doctrine keynésienne a dominé la réflexion sur la politique économique de la fin de la Seconde Guerre mondiale jusqu’au milieu des années 1970. La croissance structurelle des dépenses publiques liées au développement de la protection sociale a par ailleurs alimenté la capacité de stabilisation automatique de l’économie. En cas de ralentissement de l’activité, à la chute des recettes fiscales et sociales répondait l’augmentation conjoncturelle des dépenses, en particulier de l’assurance chômage, qui permettait de limiter l’ampleur des crises en soutenant automatiquement l’activité au prix d’un déficit public temporaire. À partir des années 1980, ceci a été remis en cause par les économistes néoclassiques au motif de l’équivalence ricardienne entre emprunts publics et impôts : dans les deux cas, les ménages anticipant rationnellement l’avenir réduiraient leur consommation pour payer l’impôt ou anticiper les augmentations futures liées aux remboursements de la dette. Cette analyse purement théorique a été largement contredite par les observations qui confirment le rôle contra-cyclique des dépenses publiques et particulièrement des dépenses sociales. Même en tenant compte de l’augmentation de l’ouverture extérieure des économies, la stabilisation automatique liée aux dépenses publiques est importante, de l’ordre de 20% en France (après un an) pour un choc isolé (voir R. Espinoza, 2007). Lors de la dernière crise majeure déclenchée en 2008 par l’explosion d’une nouvelle bulle spéculative, la stabilisation de l’économie a été facilitée par le haut niveau de protection sociale et de dépenses publiques qui a conduit à une évolution très différente de celle qui avait été observée lors de la crise de 1929, alors que le choc initial était d’une ampleur similaire. Ce résultat a été obtenu en combinant la stabilisation automatique liée aux prélèvements et à l’inertie des dépenses avec une action délibérée de relance par la dépense publique générale ou la subvention des investissements.

À partir de 2011, la politique budgétaire européenne a contrarié le jeu des stabilisateurs en imposant un retour accéléré à l’équilibre budgétaire. En conséquence, les stigmates de la crise sont toujours visibles, mais la situation n’a rien à voir avec celle des années 1930 : l’État-providence aura, tant bien que mal, atténué très nettement les conséquences macroéconomiques et sociales du dysfonctionnement des marchés financiers. L’existence d’un haut niveau de dépenses publiques et de protection sociale, non contraintes à court terme par l’équilibre financier, est une garantie de stabilité qui a contrario disparaît quand, comme dans le cas grec, on s’oppose au maintien, pendant le temps nécessaire, d’un déficit conjoncturel.

Mais l’État-providence (une appellation qui est, à l’origine, une manière péjorative de désigner l’intervention sociale de l’État introduite par les libéraux ; voir P. Rosanvallon, 1981, 1984, 1992) ne se définit pas par sa contribution à la gestion macroéconomique des crises par l’État. Il s’est construit d’abord, bien avant que le keynésianisme ne soit apparu, pour protéger la population des risques liés principalement à la maladie et au vieillissement. Ces deux risques sont a priori assurables par le marché. Toutefois, une gestion assurantielle pure écarterait de l’assurance une grande partie de la population du fait de la myopie des agents, qui évaluent très mal le niveau de risque, et du fait des coûts élevés associés à une tarification au risque pour la maladie. Dès le XIXᵉ siècle, Bismarck impose en conséquence, en Allemagne, la mise en place d’une couverture sociale des risques qui permettait aussi de contrer l’essor de l’idéologie socialiste qui menaçait les bases mêmes du capitalisme industriel. L’assurance sociale bismarckienne est fondée sur un principe de solidarité reposant sur un financement en proportion du salaire qui conduit, pour l’assurance maladie, à redistribuer le revenu du haut vers le bas de la hiérarchie des salaires. La population est affiliée aux différents régimes par l’intermédiaire des entreprises, ce qui confère un caractère très corporatiste au système. En France, le rôle important du mouvement mutualiste dans la première moitié du XXᵉ siècle a conduit, dans un premier temps, à une organisation de la protection sociale assez similaire à celle de l’Allemagne. En Grande-Bretagne, la réorganisation du système préconisée par lord Beveridge a entraîné, après la Seconde Guerre mondiale, la gestion directe du système par l’État. Ces trajectoires historiques expliquent les différences dans le financement qui reposent plutôt sur la cotisation sociale – partagée entre l’entreprise et les salariés – dans les systèmes bismarckiens, et sur l’impôt dans les systèmes beveridgiens (pour une présentation générale de la protection sociale, voir M. Elbaum, 2011). Mais les évolutions ultérieures des systèmes de protection sociale ont conduit à une hybridation entre le principe corporatiste d’affiliation par le travail et celui de l’affiliation par la citoyenneté. Aujourd’hui, les systèmes européens, s’ils continuent à relever d’inspirations politiques dissemblables, se sont rapprochés quant à leurs modalités de fonctionnement. Les différences de principe sont désormais plus importantes entre les branches (maladie/retraites/handicap/chômage/revenu minimum…) qu’entre les pays pour un même risque. Les prestations qui dépendent des revenus des assurés (retraites, chômage) sont assez naturellement financées par des cotisations, ce qui est conforme au caractère contributif des régimes correspondants. En revanche, les régimes qui versent des prestations sans lien avec les revenus des assurés (prise en charge des soins de santé, du handicap, etc.) sont logiquement de plus en plus financés par l’impôt. Cette évolution est en particulier très caractéristique de la France depuis le milieu des années 1980. Dès lors, les différences entre les systèmes bismarckiens, scandinaves ou beveridgiens s’estompent au profit d’une certaine homogénéisation des principes qui guident le développement de la protection sociale.

La seconde grande caractéristique des systèmes européens de protection sociale concerne leur ampleur. Les dépenses de protection sociale représentent une part très importante des revenus. Elles représentent environ 30% du PIB des pays du cœur historique de l’Union européenne et 20% de celui des pays nouvellement intégrés (tableau 1). En outre, la dépense réelle a continué à augmenter au cours de la crise. L’annonce répétée de la fin de l’État-providence ne s’est pas traduite dans les faits. Sans doute parce que la crise a rendu plus nécessaire que jamais la protection sociale, qui a par ailleurs à son actif d’importants succès en matière de santé et de retraite.

Concrètement, l’État-providence s’est surtout occupé, dès son avènement, de fournir aux travailleurs et aux citoyens une protection solidaire contre les risques liés à la santé et au vieillissement. Ces deux secteurs sont aujourd'hui ceux qui mobilisent l’essentiel des dépenses de protection sociale : 72% du total des dépenses dans l’Union européenne, 69% en France et 71% en Allemagne.
Dans ces deux domaines, le succès est indéniable. En France, en 2017, 78% des dépenses de santé sont prises en charge par l’assurance maladie et l’État. Cette dépense, de plus en plus financée par l’impôt, a plus que doublé à prix constants depuis 1980, passant d’un peu moins de 1 200 euros par habitant et par an à un peu plus de 3 000 euros en 2016 (en euros de 2016). Une telle augmentation a impliqué un effort financier important qui a pourtant été facilement accepté, et les débats les plus récents sur l’assurance maladie montrent l’attachement des Français – et des Européens – à leur système de santé et à ses modalités de financement collectif.

Du côté des retraites, on a pu penser, au tournant des années 1990, que le système de répartition public ne survivrait pas au choc du papy boom, miroir du baby boom de l’après-guerre, qui impliquait une forte augmentation des prélèvements obligatoires. En réalité, pour la France, les réformes engagées dès 1993 ont permis de stabiliser le financement de l’assurance retraite dont les déficits n’ont résulté que des chocs externes, dont le plus important de 2008-2009. À long terme, l’allongement de la durée d’activité et le recul de l’âge de la retraite permettent de stabiliser structurellement les finances des caisses de retraite. Mais ces réformes comportent aussi un volet de réduction du niveau relatif des pensions dont la soutenabilité sociale n’est pas assurée. À l’avenir, une légère hausse des prélèvements sera sans doute indispensable pour rééquilibrer l’évolution du niveau des pensions. Sur la base des réformes engagées, le niveau de vie relatif des retraités, actuellement de l’ordre de 105% du niveau de vie de l’ensemble de la population, pourrait diminuer de quelque 20 points à l’horizon de 2050 (voir les projections du COR, 2018). Si l’on voulait stabiliser le ratio du niveau de vie des retraités à 95% de la moyenne, il en coûterait de l’ordre de 1 point de PIB à l’horizon 2050. On est donc très loin de la faillite annoncée des systèmes de retraite. L’État-providence peut aussi compter à son actif une baisse très nette de la pauvreté des séniors : entre 2005 et 2017, le taux de pauvreté des plus de 65 ans est ainsi passé de 18 à 15% en moyenne dans l’Union européenne, et de 16 à 8% en France.

Même si le bilan de santé de l’État-providence est plutôt bon, il convient de s’interroger sur sa capacité à résister au choc démographique du vieillissement qui va à la fois générer des besoins supplémentaires, notamment en matière de santé, et réduire le potentiel de croissance à long terme. La Commission européenne réalise régulièrement une analyse prospective des besoins futurs en matière de protection sociale élargie à l’éducation qui, en Europe, fait partie des dépenses collectives de l’État-providence. Cet exercice montre qu’en moyenne la charge des dépenses publiques sociales et d’éducation n’augmenterait que d’environ 2 points à l’horizon de 2070 (voir Commission européenne, 2015). Même si cette augmentation représente un effort significatif, le prélèvement supplémentaire ne constituerait qu’une faible part de la hausse du revenu : avec une croissance de 1% par an, le revenu total augmenterait approximativement de 50% en 40 ans ; un prélèvement supplémentaire de 2% représenterait donc environ 6% de cette hausse du revenu, ce qui permettrait une augmentation de la dépense privée de plus de 40%. La soutenabilité financière de l’État-providence est donc très bonne, à condition d’accepter une augmentation de la charge fiscale et d’adopter des modalités de prélèvement qui ne réduisent pas la croissance et ne pèsent donc pas sur les facteurs de production mais sur les revenus distribués aux ménages. La France est, du point de vue de la soutenabilité des dépenses sociales et d’éducation, en situation particulièrement favorable avec une baisse de 3 points des dépenses sociales si l’on maintient la trajectoire prévue pour le niveau des retraites. Certains pays, dont l’Allemagne, devront toutefois faire face à une situation nettement plus difficile, avec une hausse de plus de 4 points du ratio dépenses/PIB, du fait d’un taux de fécondité très faible qui devrait conduire à une baisse absolue de la population que l’immigration compensera difficilement. Mais, même dans le cas où la hausse des prélèvements dépasserait 5 points, il resterait encore une marge importante de croissance de la dépense privée. L’État-providence demeure donc financièrement soutenable à long terme et il n’y a pas de raisons objectives qui permettent d’annoncer sa disparition.

Cependant, même si les succès sont incontestables en matière d’assurance sociale dans le domaine de la santé et des retraites mais aussi, au moins en France, en matière d’aide aux familles, des interrogations très importantes existent s’agissant de la prise en charge du chômage, du logement et de la pauvreté. Il faut en premier lieu souligner que la prise en charge du chômage n’est pas au cœur du système de protection sociale qui constitue l’armature de l’État-providence. Implicitement, le compromis sur l’État-providence repose sur l’idée que le plein emploi est une condition de l’équilibre social, qui doit être atteint par les moyens de la politique économique. Au cours des Trente Glorieuses, l’équilibre a été assuré spontanément du fait d’une très forte croissance macroéconomique impulsée par la reconstruction et des gains de productivité importants libérant de la main-d’œuvre utilisable par les secteurs nouveaux alimentant la consommation de masse. Après les chocs pétroliers des années 1970 et 1980 et l’épuisement des gains de productivité, le plein emploi n’a plus été la règle. L’État-providence a pu jouer un rôle pour limiter le sous-emploi grâce au jeu des stabilisateurs automatiques et à des politiques budgétaires contra-cycliques. Jusqu’au choc financier de 2008-2009, le retour au plein emploi était crédible et, en France, le taux de chômage, qui avait été réduit jusqu'à 7%, évoluait sur une trajectoire favorable. La crise, combinée à la gestion macroéconomique de la zone euro encadrée par les traités européens, a entraîné un renforcement de la doctrine de l’équilibre budgétaire, celui-ci prenant rapidement le pas sur la lutte contre le chômage. Dès lors, l’équilibre de l’État-providence qui commandait que l’État s’implique, au-delà de l’indemnisation du chômage, dans la recherche du plein emploi a été rompu. L’indemnisation du chômage est devenue un enjeu fondamental avec la formation des chômeurs. L’idée de la sécurité sociale professionnelle est, depuis, présentée comme une extension nécessaire de la protection sociale : si la politique économique n’est plus la garantie du retour au plein emploi, il faut indemniser les périodes sans emploi et surtout prendre en charge les reconversions professionnelles indispensables pour améliorer les ajustements sur le marché du travail et favoriser une croissance qui ne peut plus être stimulée par la dépense publique.

L’autre point faible du système de protection sociale, notamment en France, concerne ses modalités de financement qui, pour des raisons historiques, font très largement appel aux cotisations assises sur le travail. Ce mode de financement s’impose lorsqu’il s’agit d’alimenter des prestations contributives comme les retraites, l’assurance chômage ou les indemnités journalières de maladie ou de maternité. En revanche, les cotisations ne sont pas justifiées lorsqu’il s’agit de financer des prestations universelles comme les remboursements de soins de santé ou les prestations familiales. Dans ce cas, le financement par l’impôt général paraît plus adapté. Les cotisations assises sur le travail ont par ailleurs l’inconvénient, particulièrement quand elles sont à la charge des employeurs, de rendre opaque l’incidence du prélèvement. Selon les élasticités de l’offre et de la demande de travail, du capital et celles de la demande des biens et services, les cotisations peuvent peser in fine sur le coût du travail, les profits des entreprises ou les prix payés par les consommateurs. Il en résulte un risque, très difficile à évaluer, de biais de la combinaison capital/travail et de réduction de l’emploi qui doit être évité, surtout quand l’économie a du mal à rejoindre spontanément le plein emploi. Aussi les cotisations à la charge des entreprises devraient-elles être limitées aux domaines dans lesquels il est souhaitable d’orienter leurs comportements. L’exemple le plus évident est celui des cotisations destinées à financer les prestations liées aux accidents du travail. Dans ce cas, la modulation des cotisations peut être utilisée pour orienter les entreprises vers la prévention. Il en va de même pour l’assurance chômage. En revanche, lorsque les cotisations financent des prestations sans lien avec les comportements des entreprises comme les remboursements de soins, les retraites ou les prestations familiales, le recours aux cotisations uniquement salariées s’impose quand il y a contributivité, c’est-à-dire un lien entre les niveaux des salaires et des prestations. En France, le financement a évolué favorablement jusqu’en 2017 mais il restait à intégrer les allègements de charge sur les bas salaires à un barème progressif de cotisations employeurs et à transférer définitivement les cotisations employeurs non contributives, sans intérêt du point de vue des incitations, soit vers l’impôt (la contribution sociale généralisée – CSG), soit vers les cotisations salariées. La réforme en cours qui consiste à transformer le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègement de charges peut être l’occasion de rationaliser les cotisations employeurs. Mais, en sens inverse, le transfert du financement de l’indemnisation du chômage vers l’impôt ne contribue pas à la clarification du système.

Parmi les grandes interrogations sur l’évolution à très long terme de l’État-providence et de la protection sociale, on doit évoquer deux hypothèses aujourd’hui largement spéculatives mais qui peuvent un jour se concrétiser. La première concerne la fin du salariat et la seconde la fin du travail.

La fin du salariat renvoie au développement des emplois indépendants associés aux nouvelles technologies numériques et à l’essor des “plateformes”. Ces nouvelles manières d’organiser le travail en dehors de l’entreprise mettent en péril le modèle traditionnel du salariat sur lequel l’État-providence a greffé son système de protection sociale. Mais on peut douter de la généralisation de l’auto-entreprenariat alors que le modèle de l’entreprise conserve un avantage important en matière de réduction des coûts de transaction et d’amélioration de la productivité. En outre, le modèle de l’emploi indépendant n’est pas un obstacle à la protection sociale organisée autour des assurances sociales. Les évolutions récentes montrent d’ailleurs un rapprochement de la protection des non-salariés et des salariés (voir le rapport d'octobre 2016 du Haut Conseil du financement de la protection sociale). Enfin, la médiation des plateformes numériques entre producteurs et utilisateurs facilite le contrôle de l’activité des secteurs “ubérisés”. Moyennant une adaptation assez facile de la réglementation, le passage éventuel à un monde numérique sans entreprises se ferait dans la transparence, sans possibilité de travail au noir.

L’autre défi éventuel pour l’État-providence, et pour la société tout entière, est celui qui résulterait de la fin du travail. La robotisation de l’ensemble des activités, y compris une partie des activités immatérielles dans lesquelles le travail intellectuel serait remplacé par des systèmes d’intelligence artificielle (dans le domaine juridique, par exemple), réduirait drastiquement le besoin d’emplois sans faire naître d’activités supplémentaires susceptibles d’absorber la main-d’œuvre devenue inutile. Cette hypothèse n’est sans doute pas la plus probable pour les décennies à venir, alors que la croissance observée de la productivité du travail n’a jamais été aussi faible. Mais les progrès techniques existent et peuvent à long terme conduire à la raréfaction structurelle de l’emploi. Dans ce cas, alors que la production pourrait sans difficulté assurer l’abondance des biens et des services destinés à la satisfaction des besoins, le seul problème tiendrait à l’organisation d’un système de rémunération indépendant de l’activité. Un revenu universel inconditionnel serait sans doute le seul moyen de distribuer le revenu dans une société sans travail. Dans ce cas, l’État-providence, de pourvoyeur d’assurance sociale solidaire garant de la sécurité des travailleurs, deviendrait le socle indispensable au maintien de l’activité économique et de la production en garantissant la solvabilité de la demande finale.

Le long terme est par définition incertain. Dans les pays occidentaux, la prolongation de la situation actuelle de faible croissance et de difficultés liées à l’adaptation des sociétés à une stagnation des revenus est sans doute pour quelques années encore la situation la plus probable. L’État-providence devra, dans cette hypothèse, continuer à jouer un rôle essentiel en protégeant la majeure partie de la population des conséquences des grands risques de la vie, y compris ceux qui sont liés au chômage et au sous-emploi. Contrairement aux idées reçues, il a plutôt bien rempli son rôle dans le passé et son financement reste possible à long terme sous la seule condition de la volonté politique. Il devrait résister sans grand problème à la transformation du travail liée aux nouvelles technologies numériques et deviendrait même encore plus central en cas d’accélération de la croissance de la productivité du travail. Les défis auxquels il doit faire face aujourd’hui sont, d’une part, techniques et, d’autre part, idéologiques. Du côté des questions techniques, la principale est sans doute celle qui est liée à la mise en place d’une sécurité sociale professionnelle qui viendrait compléter/remplacer l’indemnisation du chômage. La réforme du financement est la seconde question technique, avec une séparation claire de ce qui relève de la cotisation des assurés pour le financement des risques contributifs et ce qui relève de l’impôt pour le financement des risques universels. Enfin, du côté idéologique, l’État-providence, qui a été combattu dès le début par les tenants du libéralisme économique, doit toujours et encore affirmer son rôle indispensable à l’équilibre social de systèmes de production et d’échange fondés sur le marché.

Pour en savoir plus

C. Blot, J. Creel, B. Ducoudré et al., “Cinq propositions pour une croissance soutenable en Europe”, OFCE Policy Brief 9, 13 décembre 2016.
Commission européenne, “The 2018 Ageing Report, Economic and Budgetary Projections for the 28 EU Member States (2016-2070)”, Institutional paper 079, May 2018.
Conseil d’orientation des retraites (COR), Évolutions et perspectives des retraites en France, rapport annuel du COR, 2016.
M. Elbaum, Économie politique de la protection sociale, PUF, coll. “Quadrige Économie”, Paris, 2011.
R. Espinoza, “Les stabilisateurs automatiques en France”, Économie et prévision, 2007/1.
B. Gazier, B. Palier et H. Périvier, Refonder le système de protection sociale. Pour une nouvelle génération de droits sociaux, Presses de Sciences Po, coll. “Nouveaux débats”, Paris, n° 34, 2014.
P. Rosanvallon, La Crise de l’État-providence, Éditions du Seuil, Paris, 1981, 1984, 1992.
R. M. Solow, “Peut-on recourir à la politique budgétaire ? Est-ce souhaitable ?”, Revue de l’OFCE, n° 83, octobre 2002 (traduction par J. Le Cacheux de la conférence présidentielle prononcée au XIIIᵉ congrès mondial de l’Association internationale des sciences économiques, Lisbonne, Portugal, septembre 2002).