Les aides actuelles au logement : une mise en cohérence nécessaire

L’intervention de l’État dans le domaine du logement s’est développée de façon massive à partir des années 1950 en raison d’une forte pénurie résultant des retards accumulés dans l’entre-deux-guerres et des destructions au cours de la Seconde Guerre mondiale. L’intervention publique avait alors pour priorité de soutenir la construction d’un parc locatif social. Dans un contexte de rareté des capitaux, les aides à la pierre accordées aux bailleurs jouèrent donc un rôle primordial. Les allocations logement existaient mais elles ne représentaient qu’une part très secondaire des efforts consentis par l’État ; elles ne concernaient que les familles nombreuses ou les personnes âgées.
La pénurie initiale semblait résorbée au milieu des années 1970, plus de 500 000 nouveaux logements étant alors construits en France chaque année. Cependant, la qualité des logements disponibles sur le marché ne correspondait pas aux aspirations d’une société transformées par les Trente Glorieuses. En outre, en dépit des efforts fournis, les ménages les plus modestes parvenaient difficilement à accéder à un logement décent. Ce double constat conduisit en 1977 à une réforme d’envergure portée par le gouvernement de Raymond Barre : les aides à la pierre furent fortement diminuées, tandis que les aides à la personne augmentèrent significativement, avec la création de l’aide personnalisée au logement (APL). L’objectif était de consacrer deux tiers des efforts publics aux aides personnalisées, le tiers restant demeurant affecté aux aides à la pierre.

L’architecture actuelle de l’intervention publique dans le domaine du logement reste profondément marquée par la réforme de 1977, même si certaines inflexions ont été introduites depuis.
Les allocations logement constituent le pilier principal de la politique du logement en France. Elles bénéficient aujourd'hui à environ 20% des ménages, et à un peu moins de la moitié de l’ensemble des locataires. Ces chiffres permettent de souligner deux faits essentiels : les ménages pauvres sont dans une large mesure locataires ; en outre, la détention d’un logement constitue une protection importante contre le risque de paupérisation.
Les aides à la pierre forment le second pilier de l’intervention publique. Ces aides, destinées à favoriser l’investissement dans le secteur immobilier, prennent principalement la forme de prêts aidés ou de primes accordés aux maîtres d’ouvrage s’engageant à construire, acquérir ou réhabiliter des logements. En diminuant le coût de construction d’un logement supplémentaire, elles augmentent la rentabilité nette de l’investissement dans le secteur immobilier. Elles ont donc a priori un effet positif sur l’offre nette de biens sur le marché immobilier. On considère généralement que les aides à la pierre comprennent également le prêt à taux zéro. Celui-ci permet aux ménages qui en bénéficient d’acquérir un bien pour une charge d’intérêt plus faible.
Nous nous concentrons par la suite sur les aides au logement et la construction de logements sociaux, qui représentent la plus large partie du dispositif d’intervention publique.

Même si cela peut sembler contre-intuitif au premier abord, une subvention ne bénéficie pas forcément à celui qui la reçoit. Avant d’examiner les subventions dans le domaine du logement, nous pouvons donner l’exemple des coupons alimentaires aux États-Unis (food stamps), étudiés par Justine Hastings et Ebonya Washington (J. Hastings et E. Washington, 2010). Ces coupons permettent aux ménages pauvres qui en bénéficient de payer leurs courses au supermarché. Dans un certain nombre d’États, comme le Nevada, ces coupons sont distribués au début du mois. Il en résulte une forte augmentation de la demande au cours de la première semaine (+30%). Parallèlement, les prix dans les supermarchés situés dans des zones où les bénéficiaires des coupons sont nombreux augmentent de 3%. Cela signifie qu’une partie de la subvention allouée contribue directement à accroître les bénéfices des propriétaires des supermarchés… ce qui est bien loin de l’objectif initial !

Cet exemple illustre l’un des grands résultats de la théorie économique de l’incidence : en raison des ajustements de l’offre et de la demande, une subvention peut entraîner une augmentation des prix et donc aboutir en partie à l’inverse du résultat recherché. L’effet global dépend en fait de la sensibilité au prix de l’offre et de la demande, les ajustements de prix opérant toujours au détriment du "côté" le moins sensible du marché. Appliquons maintenant ce raisonnement au marché du logement, plus particulièrement au segment de celui-ci destiné aux ménages "modestes". Le logement étant un bien de nécessité absolue, ces ménages sont contraints d’en consommer un indépendamment de son prix, à moins de se retrouver à la rue… Ceci implique que la demande de logement est très faiblement élastique au prix, contrairement à l’offre. Conscients de cette asymétrie, les bailleurs disposant de logements dans les zones en excès de demande peuvent rationnellement décider d’accroître les loyers afin de "capter" une partie de l’allocation. Une allocation logement est donc susceptible de se traduire par une hausse importante des prix et de la rente foncière.

Gabrielle Fack utilise la réforme de l’aide au logement intervenue au début des années 1990 afin d’estimer dans quelle mesure les aides au logement contribuent à l’augmentation des loyers au mètre carré. Elle conclut qu’entre 50% et 80% des allocations logement perçues par les ménages modestes auraient été absorbées par les augmentations de leurs loyers (G. Fack, 2005). Cela signifie qu’un milliard d’euros de dépenses supplémentaires se traduirait par des hausses de loyers représentant entre 500 et 800 millions d’euros. De manière équivalente, ce milliard d’euros ne contribuerait à améliorer l’accès au logement des ménages modestes qu’à hauteur de 200 à 500 millions d’euros.
En 2015, les aides à la personne dans le domaine du logement représentaient près de 22 milliards d’euros, soit environ 1% du produit intérieur brut (PIB). Sur la base des chiffres que nous venons d’énoncer, il est légitime de penser qu’une large partie de cet effort aboutit paradoxalement à une hausse non souhaitable des loyers.
 

La Cour des comptes, dans une étude récente (Cour des comptes et chambres régionales et territoriales des comptes, 2017), soulignait que le parc social faisait bénéficier ses locataires de loyers nettement plus bas que dans le secteur locatif privé, l’écart moyen observé étant de l’ordre de 40%. Cependant, près de 2 millions de demandeurs restent en liste d’attente, avec des délais de plus en plus longs. On compte à Paris une attribution pour 16 demandes, ce qui correspond à un taux de sélection comparable au concours d’entrée à l’École normale supérieure ou à l’École polytechnique. Au niveau national, seule la moitié des ménages de locataires pauvres a accès à un logement social. En outre, 40% seulement du parc social est occupé par des ménages aux revenus inférieurs au seuil de pauvreté, tandis que 48% des occupants n’appartiennent pas aux catégories modestes ou défavorisées. Cette situation est d’autant plus préoccupante que les ménages en grande précarité, disposant pour vivre de moins de la moitié du seuil de pauvreté, n’ont pour la plupart pas accès à un logement stable et de qualité.

Du point de vue géographique, l’offre de logement social ne correspond qu’imparfaitement aux besoins des populations. Les zones "tendues" concentrent ainsi 73% de la demande de logement social alors que leur offre ne correspond qu’à 53% du stock disponible. Paradoxalement, les logements sociaux à loyers "faibles" se trouvent pour leur part essentiellement dans des zones où les tensions sont moins fortes. On trouve également plus facilement un logement dans les zones où le chômage est élevé, alors que c’est la dynamique inverse qu’il conviendrait de favoriser pour renforcer la mobilité des travailleurs. Par ailleurs, l’offre de logement ne s’est pas encore suffisamment ajustée aux évolutions familiales (décohabitation et monoparentalité) qui tendent à accroître la demande en appartements de petite taille.

Au cours des dernières années, la politique publique du logement social a mis l’accent sur la construction, l’objectif étant de livrer 150 000 nouveaux logements par an. Si cet objectif est louable, il convient de souligner que les efforts n’ont pas été assez ciblés. Les logements destinés aux ménages les plus modestes dans les zones où la demande est la plus tendue n’ont représenté que 25% des constructions (voir Cour des comptes, 2017). En outre, les constructions réalisées s’inscrivent mal dans l’objectif d’une répartition plus homogène des parcs sociaux et privés au sein des aires urbaines. La politique de soutien à la construction de logements sociaux étant coûteuse pour les finances publiques (7,6 milliards d’euros en 2015), il conviendrait de s’assurer que les nouveaux logements sont bel et bien à destination des ménages les plus modestes, situés dans les zones de forte tension entre l’offre et la demande, et qu’ils contribuent à réduire les inégalités géographiques résultant de la concentration des logements sociaux dans des zones repoussoirs. Ces différentes préoccupations requièrent la coopération des acteurs locaux au niveau intercommunal, afin notamment de redistribuer géographiquement les loyers les moins chers et d’opérer une péréquation des loyers entre les différentes zones gérées par les bailleurs sociaux.

Le tableau que nous venons de dresser n’est guère positif. Cependant, c’est sans doute avant tout d’une mise en cohérence que la politique publique du logement a besoin.

Le volet "allocation logement" représente, on l’a vu, un peu plus de la moitié de l’enveloppe publique consacrée à la politique du logement. Le versement d’une allocation conditionnellement à l’occupation (ou à l’achat) d’un logement ne peut se justifier que si elle engendre des effets de diffusion positifs. Nous pouvons donner deux exemples d’éventuelles "externalités positives" dans le domaine du logement. On peut penser qu’une allocation pourrait permettre à ses bénéficiaires d’accéder à des logements de meilleure qualité, ce qui améliorerait leur santé ou bien contribuerait à la diversité sociale au sein d’une zone géographique, et donc vraisemblablement à la cohésion sociale. Les travaux empiriques conduisent cependant à penser que ces deux effets sont modestes. L’étude de Gabrielle Fack citée plus haut souligne ainsi que l’augmentation du loyer au mètre carré résultant de l’extension de l’aide au logement ne s’est guère accompagnée d’une hausse de la qualité. Par ailleurs, les ménages les plus pauvres continuent de faire des choix par défaut, en dehors du parc de logements sociaux. On peut donc conclure qu’en dépit de leur importance en tant que politique publique, les aides au logement – dans leur forme actuelle – n’ont pas une légitimité économique évidente, que ce soit en termes d’efficacité ou d’équité.

Afin de rompre la spirale inflationniste des aides au logement, il serait bénéfique – même à charge constante – de les intégrer à l’impôt sur le revenu. Les sommes réaffectées viendraient renforcer les crédits d’impôt à destination des ménages modestes. Nous proposons donc de transformer les allocations logement, directement conditionnées à la consommation du bien logement, en un impôt négatif sous seule condition de ressources. Cette réforme est en effet susceptible de rompre le lien trop direct entre aides au logement et augmentation des loyers. Dans l’idéal, cette réforme s’accompagnerait de la fusion entre la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et l’actuel impôt sur le revenu. La France serait ainsi dotée d’un impôt sur le revenu plus cohérent, dont la progressivité constituerait un levier d’action plus efficace contre les inégalités économiques et sociales. Cette réforme des aides personnalisées au logement devrait être complétée par une politique mieux ciblée de construction et de gestion du parc social. Il conviendrait en effet de s’assurer que les subventions allouées renforcent effectivement la cohésion sociale et réduisent les inégalités géographiques.

Depuis deux ans, le gouvernement cherche à réduire la part du budget consacrée aux APL. Il a ainsi baissé leur montant de 5 euros dès octobre 2017, puis diminué l’APL versée aux locataires de HLM (avec prise en charge par les bailleurs sociaux). En 2019, il a sous-indexé le montant de ces aides à 0,3% alors que l’inflation avoisine les 2%, et les a supprimées pour les accédants à la propriété. L’objectif actuel du gouvernement est une réforme du mode de calcul des aides au logement, visant à adapter celui-ci à la situation réelle des ménages : leur montant serait calculé sur la base du revenu en cours et non plus sur le revenu de l’année n - 2, comme c’est encore le cas. La mise en œuvre de cette "contemporanéisation" des APL, qui fera des gagnants mais aussi beaucoup de perdants, a été repoussée plusieurs fois car elle nécessite la centralisation d’une multitude de données. Elle est prévue pour la fin 2019. [Paragraphe ajouté par l'éditeur]

Pour en savoir plus
Cour des comptes et chambres régionales et territoriales des comptes, Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés, rapport, février 2017.
G. Fack, « Pourquoi les ménages à bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus élevés ? L’incidence des aides au logement en France (1973-2002) », Économie et statistique, n° 381-382, 2005, p. 17 à 40.
J. Hastings et E. Washington, « The First of the Month Effect: Consumer Behavior and Store Responses », American Economic Journal: Economic Policy, vol. 2, n° 2, 2010, p. 142 à 162.