Quel budget pour l’Union européenne après 2020 ?

Où en sont les négociations du cadre financier de l’Union européenne pour la période 2021-2027 ? L’enjeu est d’importance car il ne s’agit pas seulement de déterminer les enveloppes budgétaires qui seront allouées aux politiques communes européennes et leurs modalités de mise en œuvre. Les États membres et le Parlement européen ont en réalité à se prononcer sur le sens qu’ils entendent donner au projet européen, sur ce que les Européens veulent faire ensemble, ainsi que sur le degré d’intégration et de solidarité qu’ils sont prêts à consentir. L’équation est d’autant plus difficile à résoudre que cette négociation intervient dans le contexte inédit que crée la perspective de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (Brexit).

Le budget de l’Union européenne est avant tout le fruit d’une histoire, d’une sédimentation progressive reflétant l’approfondissement des compétences et les élargissements successifs. Il est un point d’équilibre entre différentes visions de l’intégration européenne, différentes attitudes à l’égard des finances publiques et différents intérêts des États membres.

À toutes les étapes de la construction européenne, le budget a joué un rôle de facilitateur, favorisant l’acceptabilité, par les États membres comme par les citoyens, des nouvelles avancées, notamment le marché unique, la monnaie unique ou les élargissements. Il est ainsi davantage un lubrifiant qu’un moteur de la construction européenne.

Le budget européen est aussi marqué par une force d’inertie très importante : au fil du temps, les priorités s’additionnent plus qu’elles ne se substituent les unes aux autres tandis que les avantages acquis, en dépenses comme en recettes, sont difficiles à remettre en cause. Dès lors qu’ils passent les dépenses au crible de critères objectifs (valeur ajoutée, subsidiarité, additionnalité, proportionnalité), les travaux académiques concluent en règle générale à la nécessité de réformer profondément la structure du budget, dominée par deux grandes politiques, la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion, qui représentent à elles seules plus de 70% des crédits inscrits dans le budget de l’Union européenne pour 2019. La rigidité de sa structure, conjuguée à son faible volume (1% du revenu national brut (RNB) de l’Union européenne), ne permet au demeurant pas au budget européen de remplir pleinement les trois fonctions (allocation, distribution et stabilisation) traditionnellement dévolues à un budget public.

La négociation du cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027 offre à l’Union européenne une opportunité de s’interroger sur les moyens à dédier à chaque priorité politique. Ensemble, les Européens doivent relever des défis majeurs :

• Les besoins de consolidation de la croissance et de création d’emplois sont encore importants ;
• Les attentats terroristes font peser une menace constante sur nos sociétés ;
• L’Europe est entourée de crises internationales de grande ampleur, avec des conséquences sur son territoire, notamment en termes de migration ;
• Les engagements pris à Paris en 2015 pour lutter contre les changements climatiques appellent une action vigoureuse.

La valeur ajoutée européenne des politiques conduites et le financement des biens publics européens, en particulier pour augmenter le potentiel de croissance, de défense et de sécurité de l’Union européenne, devraient constituer le centre de gravité de la négociation. Toutefois, le débat sur les priorités et les objectifs à assigner aux politiques européennes risque de s’engluer dans une bataille rangée entre les États désireux de limiter le montant de leur contribution au financement du budget européen (les contributeurs nets) et ceux qui veulent maximiser leurs retours au titre des politiques et programmes mis en œuvre par l’Union européenne sur leur territoire (les bénéficiaires nets).

Le 2 mai 2018, la Commission européenne a adopté sa proposition pour le cadre financier pluriannuel de l’Union européenne pour la période 2021-2027 :

• Le plafond en crédits d’engagement s’établit à 1 135 milliards d’euros (Mds€) en prix 2018, en hausse de 4,8% par rapport à la programmation 2014-2020 ;
• La PAC et la politique de cohésion subissent une érosion sensible, respectivement de 15 et 10%, pour ne plus représenter que 57,7% des dépenses de l’Union européenne à 27 ;
• Ce double mouvement permet à la Commission de proposer des augmentations substantielles en faveur de priorités identifiées à plusieurs reprises par les chefs d’État ou de gouvernement, comme la recherche, l’innovation et le numérique, la jeunesse, l’environnement et la lutte contre le changement climatique, les migrations et la gestion des frontières, ou encore la sécurité et la défense.

La Commission a aussi veillé à ce que sa proposition respecte certains équilibres de nature à garantir que tous les acteurs la reconnaissent comme une base crédible de négociation : entre le Parlement européen et le Conseil, entre les contributeurs nets et les bénéficiaires nets, entre les amis de la PAC, ceux de la cohésion et ceux de la compétitivité, entre le Nord et le Sud, l’Est et l’Ouest de l’Europe. Les critiques sont d’ailleurs venues de toutes parts, ce qui incite la Commission à considérer que sa proposition constitue bien le centre de gravité de la négociation. Il serait pourtant erroné de sous-estimer les difficultés soulevées par les États membres.

La négociation du cadre financier constitue une équation complexe à résoudre. Trois grandes questions structurent le débat entre États membres et avec le Parlement européen : quel doit être le montant du budget européen ? Quel doit être l’équilibre entre les politiques traditionnelles et les nouvelles priorités ? Comment financer le budget européen ?

Quel doit être le montant du budget européen ?

Le cadre financier 2014-2020 s’établit à 1,00% du RNB de l’Union européenne à 28.  Le montant du budget exprimé en pourcentage du RNB a toujours revêtu une dimension totémique dans la négociation des cadres financiers pluriannuels. La signification de cet indicateur est pourtant très relative car il repose sur des prévisions de croissance faites au printemps 2018 pour une période qui court jusqu'à la fin de l’année 2027.

Néanmoins, c’est bien ce chiffre qui accapare toute l’attention et polarise les divisions. Du point de vue de la Commission européenne, les États membres doivent s’engager à contribuer davantage au financement de l’Union européenne pour compenser le départ du Royaume-Uni et aligner les moyens budgétaires disponibles sur les priorités politiques affichées. C’est pourquoi la Commission propose un plafond en crédits d’engagement qui représente 1,11% du RNB de l’Union européenne à 27, y inclus le Fonds européen de développement, instrument de coopération avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique qu’elle suggère d’intégrer au budget de l’Union européenne. Ce chiffre est comparable à la situation actuelle (1,13% du RNB de l’Union européenne à 27, hors Fonds européen de développement).

Le Parlement européen et les contributeurs nets les plus stricts rejettent cette analyse pour des raisons diamétralement opposées. Du point de vue des parlementaires, cette enveloppe est insuffisante car elle ne permet pas de faire face aux nouveaux défis sans altérer la conduite des politiques actuelles, en particulier la politique de cohésion et la PAC. Le Parlement européen appelle donc de ses vœux un budget représentant 1,3% du RNB de l’Union européenne permettant de maintenir ces politiques à leur niveau actuel tout en finançant les autres priorités déjà identifiées par les chefs d’État ou de gouvernement.

A contrario, si l’Allemagne et la France semblent prêtes, sous certaines conditions, à envisager une augmentation du budget, certains contributeurs nets, en particulier l’Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède, refusent de voir le coût de leur appartenance à l’Union européenne augmenter du fait du départ du Royaume-Uni. Ils considèrent qu’une Union européenne plus petite devrait avoir un budget réduit ne dépassant pas, comme c’est le cas aujourd'hui, 1% de son RNB. Or, avec le départ du Royaume-Uni, l’Union européenne voit sa richesse amputée de l’ordre de 15%. S’en tenir de manière stricte, dans une Union à 27, à 1% reviendrait donc à diminuer le budget européen de près de 25 Mds€ par an, ce qui imposerait de remettre fortement en cause le format des politiques communes.

Quel équilibre entre les politiques traditionnelles et les nouvelles priorités ?

La Commission européenne a communiqué sur la nécessité de faire en 2021 des économies de l’ordre de 6% sur la politique de cohésion et 5% sur la PAC, ces économies étant exprimées en prix courants par rapport aux niveaux de 2020 en excluant les fonds alloués au Royaume-Uni.

Pour le Parlement européen, comme pour les principaux bénéficiaires de ces politiques, la hauteur de la première marche n’est toutefois pas suffisante pour déterminer la déclivité d’un escalier. La diminution des moyens doit s’apprécier en comparant les enveloppes 2014-2020 avec celles proposées pour 2021-2027 exprimées en prix 2018, ce qui fait apparaître une réduction de 10% pour la politique de cohésion et de 15% pour la PAC.

Pour la première fois, la somme des enveloppes des autres politiques (compétitivité, migration et gestion des frontières, sécurité et défense, actions extérieures) représenterait un tiers du cadre financier pluriannuel et dépasserait ainsi la politique de cohésion et la PAC dont la part respective serait inférieure à 30%.

Si les propositions de la Commission devaient être suivies, la PAC perdrait son statut de premier poste de dépenses du budget européen, au profit de la politique de cohésion. La France a immédiatement jugé inacceptables les réductions proposées sur l’enveloppe agricole qui menaceraient la viabilité de certaines exploitations.

Pour autant, il est sans doute illusoire de penser que les enveloppes des deux grandes politiques seront maintenues à leur étiage actuel. Compte tenu des équilibres entre les différences forces en présence, la négociation entre les États membres ne devrait pas conduire à inverser les tendances dessinées par les propositions de la Commission. Tout au plus, peut-on s’attendre, si la dynamique des précédentes négociations devait se reproduire, à ce que la PAC et la politique de cohésion ne soient pas les politiques qui subissent l’érosion la plus importante lorsque les États membres tenteront d’ajuster à la baisse les propositions de la Commission pour tenir compte des contraintes imposées par le cadrage budgétaire global.

L’attachement d’un grand nombre d’États membres à la politique de cohésion et à la PAC tient aux enjeux auxquels ces politiques répondent – enjeu de convergence des régions et des États au sein de l’Union pour la première, enjeu de sécurité et de souveraineté alimentaires pour la seconde – ainsi qu’à leur impact en termes économique, d’emploi, d’environnement, d’aménagement et de résilience des territoires, de visibilité de l’action européenne dans l’ensemble de l’Union. Les États ont également une préférence marquée pour les politiques dont les montants sont pré-alloués, dans la mesure où elles offrent davantage de garanties quant à l’évolution de leur solde net, c’est-à-dire la différence entre leur contribution au financement du budget européen et leurs retours au titre des politiques communes. L’existence de groupes très structurés d’États "amis de la PAC" et/ou "amis de la cohésion" tient aussi naturellement au montant leurs retours au titre de ces politiques. Leurs sorts sont d’ailleurs, d’une certaine manière, liés. Opposer l’une à l’autre revient en fait à affaiblir l’une et l’autre.

Un point d’équilibre devra donc être trouvé entre les nouvelles priorités à financer et les politiques qui sont, depuis plus longtemps, au cœur de l’action européenne. L’intégration des questions climatiques constituera un marqueur important pour analyser le résultat de la négociation. La Commission européenne a proposé un verdissement des politiques communes qui permettrait de porter la part des financements européens contribuant aux objectifs en matière de climat de 20% du cadre financier 2014-2020 à 25% du cadre financier 2021-2027, soit 330 Mds€, en augmentation de 114 Mds€ par rapport à la période actuelle.

Comment financer le budget européen ?

Le budget est financé par des ressources propres, ce qui devrait distinguer l’Union des organisations internationales dont le financement repose sur des contributions de leurs membres. Toutefois, l’esprit originel d’un financement indépendant des États membres a été doublement altéré. D'abord, parce que les mécanismes dérogatoires se sont multipliés au profit des contributeurs nets les plus importants, le plus emblématique d’entre eux étant assurément la correction dont bénéficie le Royaume-Uni depuis 1984. Ensuite, parce que le poids des ressources assises sur le RNB (72,3% du financement du budget 2019) et la TVA (12,0%) est tel que le financement du budget européen transite de manière prépondérante par les budgets nationaux, ce qui conforte la tendance des États membres à considérer le budget au travers du seul prisme de leur solde net.

S’il remplit la finalité pour laquelle il a été conçu – pourvoir les ressources nécessaires au financement des politiques européennes –, le système des ressources propres ne reflète pas de manière exacte la capacité contributive des États membres et apparaît au final injuste, opaque, exagérément complexe et illisible pour les citoyens.

Dans une négociation dont le résultat – la décision du Conseil sur le système des ressources propres – requiert l’unanimité au Conseil, le départ du Royaume-Uni, viscéralement attaché au mécanisme de correction dont il bénéficie, peut apparaître comme une opportunité pour envisager une réforme en profondeur. C’est pourquoi la Commission a notamment proposé la simplification de la ressource TVA, la suppression progressive à l’horizon 2025 de tous les mécanismes dérogatoires ainsi que la création de nouvelles ressources propres (part de l’impôt sur les sociétés, une fois son assiette harmonisée ; part du produit de la vente aux enchères des quotas d’émissions de CO2 ; contribution nationale calculée en fonction du volume des déchets d’emballages plastiques non recyclés).

Pour autant, il serait erroné d’accréditer l’idée que le Royaume-Uni constituait le seul obstacle à une réforme d’envergure du système des ressources propres et qu’en son absence, l’Union européenne y serait parvenue depuis longtemps. Nombreux sont les États membres réticents à l’idée même de doter l’Union de nouvelles ressources propres, car ils estiment que c’est un pas dans le sens d’une Union fédérale qu’ils ne sont pas prêts à franchir. Les divergences de vues déjà exprimées au sein du Conseil montrent combien il sera difficile de faire émerger une réforme ambitieuse du système des ressources propres.

La sensibilité de cette négociation est telle qu’il revient aux chefs d’État ou de gouvernement eux-mêmes de parvenir à l’unanimité à un compromis qui doit ensuite faire l’objet d’un accord avec le Parlement européen, dont la traduction juridique prend la forme :

• d’un règlement du Conseil portant cadre financier pluriannuel, adopté à l’unanimité après approbation du Parlement européen ;
• d’une décision du Conseil sur le système des ressources propres, adoptée à l’unanimité après consultation du Parlement européen et soumise à la ratification des États membres selon leurs procédures constitutionnelles respectives.

Parallèlement sont également négociées les bases légales sous-tendant les différentes politiques communes ainsi que celle relative à un mécanisme visant à conditionner le bénéfice des fonds européens au bon fonctionnement du système judiciaire des États membres de manière à protéger les intérêts financiers de l’Union.

Lors de sa réunion de juin 2019, le Conseil européen a convenu de procéder à un échange de vues en octobre 2019, avec pour objectif de parvenir à un accord avant la fin de l’année. En retrait par rapport aux objectifs initiaux de la Commission européenne, ce calendrier reste néanmoins exigeant. L’expérience des précédentes négociations montre en effet que les dirigeants européens ont besoin de prouver à leur opinion publique nationale qu’ils ont épuisé toutes les marges de négociation avant d’accepter un compromis.

Dans un environnement où les grands paramètres de la négociation (volume du budget, structure des dépenses, sources de financement) sont difficiles à faire évoluer, cinq figures classiques de la négociation européenne – faire faire, faire plus avec moins, faire mieux plutôt que plus, faire à moins, faire plus tard – pourraient être appelées à la rescousse pour faciliter et "habiller" le compromis final.

En tout état de cause, le débat sur l’avenir du budget de l’Union européenne ne doit pas être l’apanage de quelques spécialistes habiles à en manier le jargon. Il doit être rendu accessible à tous les citoyens, car le budget de l’Union n’est pas un budget "pour Bruxelles" mais un budget pour tous les Européens.

Les idées ou opinions exprimées dans cet article n'engagent que leur auteur, et en aucun cas les institutions auxquelles il est ou a été associé.

Stéphane Saurel, Le Budget de l'Union européenne, Collection Refléxe Europe, La Documentation française, mai 2018.

Ancien président du comité budgétaire du Conseil de l'Union européenne, Stéphane Saurel a dirigé le cabinet du Secrétaire d'État chargé des Affaires européennes de 2014-2017. Il enseigne notamment à l'Université Saint-Louis (Bruxelles) et à l'Université catholique de Louvain et dispense régulièrement des formations à l'École nationale d'administration (ENA).