Le travail détaché en France et dans l’Union européenne

En application de la directive européenne ayant instauré ce statut en 1996, un travailleur détaché est un salarié d’un employeur exerçant son activité dans un État membre qui, sous la direction de cet employeur, va exécuter son travail dans un autre État membre pendant une période limitée. Ce détachement se réalise dans le cadre d’un contrat de prestation de service internationale conclu par l’entreprise employant le salarié avec une entreprise ou une entité publique d’un autre État membre. Le contrat peut porter sur l’exécution d’un travail précis ou sur la mise à disposition du salarié au titre de l’intérim. La directive, conçue alors que la Communauté européenne comptait 15 membres, est appliquée dans les 28 pays de l’Union européenne et les quatre pays de l’Association européenne de libre échange (Norvège, Islande, Suisse, Lichtenstein).

Le détachement de travailleurs place le salarié concerné dans une position d’emploi singulière, pendant une période limitée, mais non définie par la directive de 1996 : il reste affilié pendant 24 mois à la sécurité sociale de son pays d’origine et le droit du travail de ce pays d’origine s’applique, à l’exception d’un « noyau dur » de règles du pays de destination en matière de droit du travail, règles qui doivent être respectées. Ce « noyau dur » concerne le salaire minimum applicable, y compris la majoration pour heures supplémentaires, la durée maximale de travail, les durées minimales de repos et de congés. Il inclut également les conditions de mise à disposition des salariés intérimaires, ainsi que les questions liées à la sécurité, la santé et l’hygiène au travail, à la protection des femmes enceintes et des enfants et à la non-discrimination. Dans le cas d’un détachement en France et quand le salarié perçoit une rémunération inférieure au minimum légal, l’employeur doit ainsi lui verser une allocation dite de détachement pour porter son salaire au niveau du Smic. Il doit également prendre en charge les dépenses de voyage, logement et nourriture liées au détachement.

À la demande notamment de la France, la directive de 1996 a été complétée par une directive d’exécution adoptée en mai 2014. Sans modifier le texte de 1996, celle-ci précise comment déterminer le caractère véritable du détachement, les responsabilités des donneurs d’ordres pour lesquels la prestation de service est réalisée et les exigences administratives pouvant encadrer le recours à cette forme de travail. Les États membres avaient jusqu’à juin 2016 pour transcrire cette directive dans leur droit national, mais ce délai n’a pas été systématiquement respecté. À la suite de la demande présentée par sept États membres (France, Allemagne, pays du Benelux, Autriche et Suède), la Commission européenne a présenté en mars 2016 un projet de révision de la directive de 1996 pour garantir des conditions de rémunération équitables et de concurrence égales. Après des négociations difficiles, la directive de 1996 révisée a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 28 juin 2018.

La nouvelle directive, qui, à ce stade, ne couvre pas le secteur du transport routier, sera appliquée à partir du 30 juillet 2020, la directive de 1996 restant en vigueur jusqu’à cette date. La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 a autorisé le Gouvernement à la transposer par ordonnance.17

Les données européennes permettant d’effectuer des comparaisons entre pays ne sont pas exhaustives en matière de travail détaché et la France ne dispose de chiffres robustes que depuis l’automne 2016.

Des données non exhaustives au plan européen

Selon la Commission, le développement de la mobilité des travailleurs est un signe de l’approfondissement de l’intégration européenne. Chaque année, elle produit un rapport sur les travailleurs détachés sur la base des données recueillies deux années auparavant dans le cadre du système européen de coopération en matière de sécurité sociale. Cependant, comme la Commission le reconnaît elle-même, ces données ne sont pas exhaustives. La production par les entreprises des formulaires attestant de l’utilisation du système de coopération en matière de sécurité sociale (formulaire A1) n’est en effet pas une formalité préalable obligatoire au détachement. S’y ajoutent des difficultés liées à la remontée des informations au niveau national et à leur partage entre États membres.

La France, deuxième pays d’accueil et quatrième pays d’envoi de travailleurs détachés selon les statistiques européennes

Les données européennes restent, néanmoins, la seule source pour établir des comparaisons entre pays : elles doivent être prises avec précaution, leur maniement reposant sur l’hypothèse que la non-exhaustivité des données se situe dans des ordres de grandeur comparables d’un pays à l’autre.

Dans les statistiques européennes, la France apparaît comme le deuxième pays d’accueil de travailleurs détachés (203 000 formulaires reçus en 2016), largement après l’Allemagne. Elle est suivie par la Belgique et l’Autriche. En termes d’envoi de travailleurs détachés à l’étranger, la France occupe le quatrième rang (132 000 formulaires émis), loin derrière la Pologne et l’Allemagne et juste après la Slovénie.

De 2010 à 2016, le nombre de formulaires émis pour des travailleurs détachés a augmenté à un rythme annuel de 7,4 % au niveau européen. Durant cette période, pour la France, à l’inverse, le nombre de formulaires émis pour des détachements à l’étranger a stagné (- 0,2 % en rythme annuel, en tenant compte d’une légère remontée en 2016).

Les situations des pays sont très contrastées en termes d’écarts entre les formulaires émis et reçus. Parmi les pays accueillant plus de travailleurs détachés qu’ils n’en envoient, la France se situe au quatrième rang (après l’Allemagne, la Belgique, la Suisse et devant les Pays-Bas et l’Autriche). La Pologne est à l’inverse le pays qui présente le plus grand écart entre le nombre de travailleurs envoyés à l’étranger et le nombre de travailleurs détachés accueillis sur son territoire ; elle est suivie par la Slovénie, la Slovaquie, la Hongrie, l’Espagne, l’Italie, le Portugal et la Roumanie.

La durée moyenne de détachement à l’étranger varie également fortement pour les 16 pays ayant fourni cette statistique en 2016 : elle s’établit à 44 jours en France, soit la durée la plus courte, et dépasse 230 jours dans sept pays, dont la Hongrie, la Pologne et la Croatie.

Plus de 500 000 salariés détachés déclarés en France en 2017

Depuis octobre 2016, les entreprises détachant des salariés en France sont tenues d’effectuer une télé-déclaration préalable de détachement auprès de la direction générale du travail (DGT). La non-exécution de cette formalité est sanctionnée par une amende administrative de 2 000 € par salarié non déclaré et elle peut aller au total jusqu’à 500 000 €. Cette déclaration préalable était obligatoire depuis plus de 15 ans, mais toutes les entreprises étaient loin de s’y conformer du fait d’une mauvaise connaissance des formalités, de l’absence de service en ligne spécialisé et de sanctions limitées en cas de non-respect. En outre, les déclarations sur papier effectuées auprès des services déconcentrés de la DGT donnaient lieu à des remontées parfois incomplètes au niveau national. Depuis l’automne 2016, à la suite d’un projet lancé en 2014, l’administration française dispose désormais de données solides sur le nombre de travailleurs détachés pour établir notamment le rapport publié chaque année par la DGT sur cette question.

Ce contexte antérieur d’incertitudes est à prendre en compte pour apprécier la très nette augmentation du nombre de salariés détachés déclarés en France en 2017 (516 000) par rapport à 2016 (354 000). Dans cette hausse, il est difficile de faire la part entre la croissance de la proportion d’entreprises procédant à la déclaration de leurs travailleurs détachés, la plus grande fiabilité du processus de décompte par les services de l’État et la poursuite de l’augmentation du recours aux prestations de services internationales, constatée dans l’ensemble de l’Union européenne.

Des emplois concentrés dans certains secteurs, des salariés de nationalités parfois inattendues

En termes géographiques, les deux tiers des salariés détachés le sont dans cinq régions : quatre régions frontalières (Grand Est, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France) et l’Île-de-France.

En examinant les déclarations de salariés détachés effectuées par les 209 000 entreprises ayant télé-déclaré, des écarts importants apparaissent entre la nationalité de ces entreprises et celle, parfois inattendue, des 516 000 salariés qu’elles détachent.

Sept pays concentrent près des trois quarts (73 %) des entreprises déclarant des salariés détachés : il s’agit de l’Allemagne, suivie de l’Espagne, du Portugal, de la Belgique, de l’Italie, de la Pologne et du Luxembourg. Les pays membres de l’Union européenne avant son élargissement aux pays de l’Est sont donc largement dominants du point de vue de la provenance des entreprises effectuant en France des prestations de service internationales : plus de 40 % de ces entreprises sont établies en Allemagne, en Belgique, en Italie ou au Luxembourg ; 22 % le sont en Espagne ou au Portugal. Seules 8 % sont installées en Pologne.

La situation apparaît sous un jour différent lorsque l’on examine la nationalité des salariés détachés. Les ressortissants portugais, puis polonais, allemands, roumains, français, belges, espagnols et italiens sont les plus souvent détachés en France. Ces huit nationalités concentrent près de 70 % du flux de la main-d’œuvre détachée en France. Les ressortissants issus de pays d’Afrique apparaissent juste après et sont plus de 20 000 à être détachés en France par des entreprises européennes. Dans certains cas, le détachement de travailleurs procède de montages complexes faisant intervenir plusieurs pays.

Le cas des salariés de nationalité française détachés par des entreprises d’autres États membres pour travailler en France mérite une attention particulière. Selon les données détaillées examinées lors de l’enquête, cette situation concerne 43 750 personnes (8,5 % des travailleurs détachés). 21 % d’entre eux sont employés par des sociétés allemandes et 55 % par des entreprises luxembourgeoises, monégasques ou suisses.

Enfin, en termes de secteurs d’activité, l’intérim arrive au premier rang (144 000 salariés détachés) et connaît une évolution très dynamique sur trois ans. Viennent ensuite l’industrie (101 000 salariés détachés), avec une croissance également soutenue, le BTP (68 500 salariés détachés), dont le nombre de salariés détachés diminue depuis 2015, et les prestations intra-groupe (48 000 salariés détachés), qui sont en très nette augmentation.

En reclassant les salariés détachés au titre de l’intérim dans le secteur d’activité où ils exercent leur mission, le travail détaché est très concentré dans certains domaines d’activité, où il joue un rôle significatif.

Il existe de multiples formes de fraude au détachement de travailleurs, sans que les données disponibles ne permettent à ce jour d’en évaluer le niveau exact. Trois grandes catégories de fraude, qui peuvent se cumuler, ont été identifiées : l’omission des formalités déclaratives et notamment de la déclaration préalable de détachement ; le non-respect des règles attachées au « noyau dur » de droits garantis aux travailleurs détachés ; et, enfin, la fraude complexe, en particulier la fraude à l’établissement.

L’omission des formalités obligatoires

L’omission des formalités obligatoires, et en particulier l’absence de déclaration préalable au détachement, est relevée de façon récurrente par l’inspection du travail. Celle-ci a ainsi prononcé sur ce motif plus de 1 000 sanctions administratives en 2017, pour environ 11 500 interventions ayant concerné le travail détaché. Entre janvier et août 2017, les trois quarts des amendes ont concerné le BTP ; 35 % ont été notifiées au donneur d’ordres, le reste l’ayant été à l’entreprise employant le salarié détaché. Les amendes prononcées se sont élevées à 5,9 M€ en 2017, dont plus de la moitié avait été recouvrée à la fin de l’année 2017. 21 Ces ratios, calculés par la DGT et la DG Trésor à la demande de la Cour, rapportent les salariés détachés déclarés, sans tenir compte de la durée réelle de leur mission, à l’ensemble des emplois nationaux (salariés et indépendants) dans les secteurs concernés. S’ils ne mesurent pas la part réelle du travail détaché dans l’emploi, ils permettent d’identifier les secteurs qui recourent proportionnellement le plus au travail détaché.

Si la détection des entreprises concernées n’est pas aisée, en revanche, une fois l’entreprise repérée, la caractérisation de ces fraudes est simple. L’augmentation très soutenue du nombre de déclarations intervenue depuis l’alourdissement des sanctions laisse penser que cette forme de fraude était encore plus répandue dans le passé. Elle nuit à la qualité du recensement des travailleurs détachés, qui est indispensable pour pouvoir cibler efficacement les contrôles. De plus, les entreprises qui ne déclarent pas les salariés préalablement à leur détachement cherchent, peut-être, à masquer d’autres irrégularités.

Le non-respect du « noyau dur » du droit du travail national applicable aux salariés détachés

La deuxième catégorie de fraude a trait aux entreprises ne respectant pas le « noyau dur » du droit français applicable aux salariés détachés (salaire minimum, durée de travail, repos et congés, conditions de travail et d’hébergement en particulier). Malgré des interventions programmées des services de contrôle les fins de semaine, la caractérisation de ces faits est difficile du fait de problèmes linguistiques, de la présence de la hiérarchie du salarié, de l’existence parfois de doubles registres pour les décomptes horaires ou encore de la pratique du paiement en numéraire dans certains secteurs. Ce type de fraude représente une infraction pénale sur cinq parmi celles relevées par l’inspection du travail en matière de détachement de travailleurs en 2016 et 2017.

Cette fraude concerne tout particulièrement les durées de travail et les repos hebdomadaires. De fait, face à l’écart de salaire que représente pour les travailleurs détachés le paiement d’une rémunération équivalente au Smic, certains de ces travailleurs sont prêts à accepter des horaires de travail particulièrement amples, d’autant qu’ils n’ont pas toujours connaissance du droit qui leur est applicable. En comparaison, la fréquence des fraudes liées au non-paiement d’une rémunération au moins équivalente au Smic est moindre, en tout cas dans le secteur du BTP, même s’il est difficile de s’assurer du versement effectif de la rémunération déclarée en cas de paiement en liquide.

Enfin, des cas très préoccupants de conditions indignes de travail et d’hébergement  sont  régulièrement  relevés,  en  particulier,  mais pas seulement, dans le secteur de l’agriculture. Certaines situations peuvent être qualifiées de traite des êtres humains et entraîner des conséquences extrêmement  graves :  décès  de  salariés,  maladies  dues  au  manque d’hygiène, malnutrition, privation de la liberté d’aller et venir sur le temps de congés et de repos, etc.

De manière générale, ce type de fraude se concentre sur les métiers très peu qualifiés de l’agriculture, du BTP, du transport et de l’industrie. Il concerne essentiellement des ressortissants venant de pays à bas coûts de main-d’œuvre, parfois extérieurs à l’Union européenne et disposant ou non des titres de travail permettant d’y exercer une profession (environ 10 % des  infractions  relevées  par  l’inspection  du  travail  en  matière de détachement en 2016 et 2017 concernent l’emploi d’étrangers sans titre et viennent s’ajouter aux infractions pour non-respect du « noyau dur »).

La détection de ces fraudes, difficiles à mettre en évidence, relève à la  fois  de  la  protection  des  salariés  concernés  et  de  la  lutte contre  la concurrence déloyale que provoquent les conditions de rémunération et les durées de travail pratiquées.

La fraude complexe, et en particulier la fraude à l’établissement

Cette forme de fraude est multiple : il peut s’agir de travail dissimulé, de prêt illicite de main-d’œuvre ou de marchandage. Elle correspond à de la dissimulation intentionnelle d’une activité ou d’un emploi salarié. Le régime du détachement est utilisé alors que le salarié aurait dû être juridiquement employé en France et l’entreprise y être immatriculée, le salarié ou l’entreprise ayant une activité stable, habituelle et continue sur le territoire national.

Les  principales  modalités  de  recours  à  ce  type  de  montages frauduleux s’organisent par le biais de sociétés, qualifiées de « coquilles vides », installées dans des pays tiers à partir desquels elles envoient des travailleurs détachés bénéficiant du régime social et fiscal de leur pays d’installation. Des montages particulièrement complexes sont souvent mis en évidence, avec l’installation d’une entreprise dans un pays à la fiscalité avantageuse, recrutant des salariés dans des pays ayant des niveaux de rémunération et de cotisations sociales faibles pour les détacher ensuite dans un pays ayant une fiscalité et des prélèvements sociaux plus élevés.

De telles fraudes peuvent concerner des salariés de tous secteurs et de tous niveaux, et notamment des salariés de nationalité française déclarés par des entreprises, parfois par le biais de détachement intra-groupes, dans des pays ayant une fiscalité avantageuse.

En réalité, ces salariés auraient dû être employés en France par une entreprise établie en France. Cette forme de fraude peut se combiner avec le non-respect des règles du « noyau dur ». Elle ne constitue pas seulement une forme de concurrence sociale déloyale, mais conduit aussi à éviter le paiement des impôts et des cotisations sociales sur le territoire national. Comme la Cour le relevait déjà dans son rapport public annuel de 201822, elle  requiert  une  attention  toute  particulière,  d’autant  que  c’est  la  plus fréquemment relevée par les services de contrôle et d’enquête.

Enfin, le recours à des travailleurs détachés fait toujours intervenir un  bénéficiaire  final  situé  sur  le  territoire  national.  C’est  avec  une entreprise établie en France que contracte la société étrangère employant des travailleurs détachés ; cette entreprise installée en France peut être le donneur d’ordres d’un maître d’ouvrage public ou son sous-traitant.